ODS 1, discusión de los ODS en clave rural y en el ámbito de Bolivia: Poner fin a la pobreza en todas sus formas y en todo el mundo

PLATA QUISPE, Wilfredo Carlos
(CIDES – UMSA. Maestría en Desarrollo Rural Sostenible 2016 – 2017)

Julio de 2016

Introducción  

Las Naciones Unidas (ONU) en el año 2000 han impulsado los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) 2000-2015, con el fin de impulsar en el lapso de 15 años la disminución de las desigualdades sociales y económicas entre los países industrializados y los países del llamado Tercer Mundo o en vías de desarrollo. Se plantearon 8 ODM y el ODM 1 se refería a “Erradicar la pobreza extrema y el hambre”.

Bolivia ha implementado acciones desde el Estado y reportado grandes avances al cabo del año 2015. Los informes de cumplimiento han sido publicados por la Unidad de Análisis de Políticas Sociales y Económicas (UDAPE) dependiente del Ministerio de Planificación del Desarrollo.

El Octavo Informe de Progreso publicado en 2015 se refiere al cumplimiento del las ODM, al que nos referiremos más adelante. Una vez concluido el plazo de 15 años de implementación de las ODM en 2015, los presidentes reunidos en Asamblea de Naciones Unidas, aprobaron los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS) 2015-2030. Los 17 objetivos resultantes tiene sus respectivas metas, es preciso aclarar que los ODS tienen alcance global.

El presente trabajo tiene la finalidad de operativizar el Objetivo de Desarrollo Sostenible N° 1 “Poner fin a la pobreza en todas sus formas y en todo el mundo”, con la proposición de algunos indicadores que pueden hacer medible las acciones desde las diferentes instancias estatales y de la sociedad civil. Traducido en código del Estado Plurinacional significaría “Poner fin a la pobreza en todas sus formas y en toda Bolivia hasta el 2030”.

De las siete metas establecidas a nivel global, en el presente ensayo nos concentraremos en las metas 1.3, 1.4 que indican “Poner en práctica a nivel nacional sistemas y medidas apropiadas de protección social para todos, incluidos niveles mínimos, y, para 2030, lograr una amplia cobertura de los pobres y los vulnerables”, y “para 2030, garantizar que todos los hombres y mujeres, en particular los pobres y los vulnerables, tengan los mismos derechos a los recursos económicos, así como acceso a los servicios básicos, la propiedad y el control de las tierras y otros bienes, la herencia, los recursos naturales, las nuevas tecnologías apropiadas y los servicios financieros, incluida la microfinanciación”.

Nuevamente, traducido a términos del Estado Plurinacional de Bolivia y desde el punto de vista del mundo rural, proponemos la siguiente reformulación: 1) Implementar sistemas y medidas de protección social apropiados para las comunidades campesino indígenas; 2) Garantizar a la población pobre y vulnerable los mismos derechos y acceso a la propiedad y el control de la tierra y los recursos naturales; y 3) Crear marcos normativos para impulsar el desarrollo rural a fin de apoyar la inversión acelerada para erradicar la pobreza.

 Conviene aclarar que al abordar esta temática nos proponemos ubicar a la población rural de las comunidades campesino indígenas, dado que, históricamente, la mayor concentración de la pobreza en Bolivia  se encuentra en la población rural de campesinos e indígenas. A su vez, el mundo rural en el país geográficamente se divide en dos grandes macro ecoregiones: las tierras altas del altiplano y los valles y las tierras bajas del oriente, el chaco y la amazonía.      

Para la proposición de operativización del ODS Nº 1 en Bolivia nos basaremos en dos documentos de planificación del desarrollo que ha elaborado el gobierno, nos referimos a la Agenda Patriótica 2025 que contiene 13 pilares y el Plan de Desarrollo Económico y Social, PDES (2016-2020), que tiene como base los 13 pilares de la Agenda Patriótica 2015, los detalles se muestran en el cuadro 1.

1. Punto de partida

Los datos sobre la pobreza extrema señalan que, en Bolivia, en los últimos siete años (2007-2014), ésta ha disminuido hasta alcanzar el 17,3 % de la población a nivel nacional. Entonces esta cifra demuestra que “antes del año 2015 se alcanzó la meta del milenio de reducir la pobreza extrema a la mitad entre 1990 y 2015, es decir, a 24,1%” (UDAPE 2015: 23), tomando en cuenta que en 1996 la extrema pobreza alcanzaba el 41,2 % (UDAPE 2015: 23). Entre los factores para este logro según el gobierno son:

• “el crecimiento económico que presentó el país en los últimos años, que permitió mejorar los ingresos de los hogares que provienen de fuentes laborales”;
• “las políticas realizadas por el Gobierno para estabilizar los precios de alimentos” y
• “la política de transferencia de recursos a la población vulnerable mediante la creación de programas sociales como el bono Juancito Pinto (2006), la Renta Dignidad (2008) y el bono Juana Azurduy (2009)” (UDAPE 2015: 23-24).

Es importante señalar que definición de “extrema pobreza o indigencia mide el porcentaje de personas que vive con un ingreso inferior a la canasta básica alimentaria” que se ha “definido a partir de la construcción de una Canasta Básica de Alimentos (CBA)”. Según CEPAL-UDAPSO (1995) “determina un conjunto de productos que son suficientes para proporcionar una ingesta adecuada de calorías, proteínas y otros nutrientes, dada la masa corporal promedio de los individuos y su actividad física” (UDAPE 2015: 23). ¿Cómo se determina el valor de los productos de la CBA?

“para el área urbana corresponde a los del Índice de Precios al Consumidor, que desde el año 2008 se desagrega para todas las ciudades capitales. Para el año 2014, en el área urbana la CBA (línea de pobreza extrema) tiene un valor promedio de Bs 401 (US$ 58) por  persona al mes, en tanto que para el área rural el valor de la CBA es de Bs 315 (US$ 45) por persona al mes” (UDAPE 2015: 23).

Los datos de extrema pobreza según área de residencia señalan:

“el área rural presentó la mayor reducción del porcentaje de pobres extremos, de 75,0% en 2000 a 36,1% en 2014 (38,9 puntos porcentuales), a pesar de este avance, la brecha entre el área urbana y el área rural en el año 2014 es aún de 27,8 puntos porcentuales. En términos absolutos, se estima que el año 2014 se tenían 2,0 millones de personas pobres extremas en el territorio nacional, de las cuales, 641 mil personas residen en el área urbana y 1,3 millones están en el área rural” (UDAPE 2015: 24).

Tomando en cuenta la condición étnica lingüística, es decir, la población que considerada según la autoidentificación como indígena tanto en tierras altas y baja se tiene que,“en el año 2014 la incidencia de pobreza extrema en la población identificada como indígena en Bolivia fue aproximadamente el triple respecto a la población no indígena, 27,6% y 10,0%, respectivamente” (UDAPE 2015: 25).

En conclusión y para fines de nuestro trabajo los datos -según UDAPE (2015) - que importan son que la extrema pobreza en Bolivia afecta principalmente en las comunidades rurales. Hasta el 2014 en cifras absolutas de los 2 millones de pobres extremos en Bolivia, el 1,3 millones están en el área rural. Además, la población identificada como indígena es donde incide con mayor crudeza la pobreza extrema en el país.

2. Marco jurídico

La reducción de la pobreza extrema requiere de un marco normativo que exprese la voluntad política del Estado y de un gobierno para cumplir con esa meta. En este sentido consideramos que existen las herramientas jurídicas necesarias que se orientan a lograr la meta u objetivo de planteada del ODS1 la de “poner fin a la pobreza en todas sus formas”. En Bolivia este objetivo ha sido planteado como la: “Erradicación de la pobreza extrema” y el pilar Nº 1 de la Agenda Patriótica 2015 (Ministerio de Autonomías 2015). Además, se tiene el Plan de Desarrollo Económico Social 2016-2020, PDES de 2015, este Plan operativiza en metas e indicadores los 13 pilares de la Agenda Patriótica. Si bien no coincide de manera exacta con los 17 ODS en gran medida están considerados en dicho Plan.

El gran respaldo jurídico y político es la Constitución Política del Estado (CPE) de 2009. Allí el artículo 30 contempla un catálogo de derechos -18 en total- de las Naciones y Pueblos Indígena Originario Campesino (NyPIOC) que abarca los aspectos: Económicos, Sociales, Políticos y Culturales. De manera específica para los temas que abordamos aquí debemos señalar que, para implementar sistemas y medidas de protección social para las comunidades rurales, las acciones futuras debieran basarse en por ejemplo la Ley 3791 de Renta Universal de Vejez (Renta Dignidad), la Ley 065 de Pensiones.

Para el segundo tema referido a garantizar a la población pobre y vulnerable los mismos derechos y acceso a la propiedad y el control de la tierra y los recursos naturales la norma vigente es la Ley INRA (Instituto Nacional de Reforma Agraria) de 1996 modificada bajo el denominativo de Ley de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria en 2006, que entre sus objetivos está el de proporcionar la seguridad jurídica de la tierra a sus propietarios.

 Para el tercer tema, crear marcos normativos para impulsar el desarrollo rural a fin de apoyar la inversión acelerada para erradicar la pobreza, este objetivo debiera orientarse más bien a la creación y consolidación de institucionalidad para impulsar el desarrollo rural sostenible como una forma de coadyuvar la reducción de la extrema pobreza que afecta principalmente a la población rural.

3. Propuestas de resultados (objetivos o indicadores)

El desafío grande lanzado por la ONU en el marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible a 2030 a los países en vías de desarrollo es “poner fin a la pobreza en todas sus formas”, en Bolivia este objetivo ha sido planteado como erradicar la pobreza extrema en el marco de la Agenda Patriótica 2025. Para avanzar en esta tarea se requiere la sinergia entre todos los actores estatales y de la sociedad civil. A continuación presentamos tres objetivos que podrían contribuir en la superación de la extrema pobreza rural en el país. Soy consciente de que la superación de la extrema pobreza rural requiere acciones más grandes que las aquí propuestas.

La pobreza va más allá de la falta de ingresos y recursos para garantizar unos medios de vida sostenibles. Entre sus manifestaciones se incluyen el hambre y la malnutrición, el acceso limitado a la educación y a otros servicios básicos, la discriminación y la exclusión sociales y la falta de participación en la adopción de decisiones. El crecimiento económico debe ser inclusivo con el fin de crear empleos sostenibles y promover la igualdad (Perú Ministerio del Ambiente: 11).

3.1. Implementar sistemas y medidas de protección social apropiados para las comunidades campesino indígenas

La pobreza es una manifestación de múltiples factores como falta de ingresos económicos para garantizar medios de vida a las personas. Según las ONU (2015) entre sus manifestaciones está el “hambre y la malnutrición, el acceso limitado a la educación y a otros servicios básicos, la discriminación y la exclusión sociales y la falta de participación en la adopción de decisiones” (Perú. Ministerio del Ambiente: 11). Precisamente, la discriminación y la exclusión social afecta a la población rural de comunidades campesinas e indígenas del país. Por ejemplo, la discriminación y la exclusión se manifiesta en la falta de acceso al sistema de jubilación para la población adulto mayor.

En Bolivia, desde 2007, está vigente “Ley 3791De la Renta Universal de Vejez (Renta Dignidad) de 250 Bolivianos mensuales equivalente a 35,9 de Dólares. Este pago alcanza a toda la población nacional mayores de 60 años[1]. La Renta Dignidad ha beneficiado a la población de adultos mayores de la población rural que antes no recibía este beneficio[2]. Si bien el monto de esta Renta no es significativo, sin embargo, ha tenido un efecto importante para la población, particularmente rural.

Así lo corrobora una investigación del BID (Banco Interamericano de Desarrollo) sobre el sistema de pensiones de jubilación en América Latina (Bosch et al 2013) señala que algunas experiencias de buen sistema previsional aplicado en “Argentina, Bolivia, Brasil y Chile aportan un mensaje claramente positivo: eliminar la pobreza en la vejez es posible” (Bosch et al, 2013:15). En Bolivia el menos de 20% de la población ocupada contribuye al sistema de pensiones para su jubilación, “pero gracias a un sistema universal [Renta Dignidad] el 97% de los adultos mayores tiene acceso a una pensión” (Bosch et al, 2013:37).

Entonces, consideramos que para contribuir a alcanzar la superación total de la pobreza, en este caso en ámbito rural al menos los siguientes resultados.

• Se ha incrementado en al menos 3 veces el monto de la Renta Universal de Vejez en actual vigencia.

• Se ha consolidado un sistema financiamiento diversificado con la participación de los beneficiarios que garantiza la sostenibilidad de una jubilación digna.

La pensión de Renta Universal que otorga el Estado no es suficiente, especialmente para la población campesina indígena. Según el BID, en Bolivia el “el 78% de las pensiones que se otorgan está por debajo de la línea de pobreza absoluta (US$2,5 diarios según la PPA) (Bosch et al, 2013:42)”. Esto significa que este beneficio si bien es una buena ayuda para la subsistencia de la población de adulto mayor, no es suficiente.

Entonces, una forma de superar este problema es incrementado el monto de la renta universal de vejez en al menos 3 veces, es decir, que ese monto llegue a 1.000 Bolivianos, eso permitiría tener un mayor poder adquisitivo y por supuesto estar por encima del umbralde la pobreza. La segunda medida que deberá adoptar el Estado es la sostenibilidad de este beneficio en cuanto a los recursos económicos.

La fuente de financiamiento principal es el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH). El desafío es la diversificación de las fuentes de financiamiento para hacer sostenible este beneficio, principalmente de los mismos beneficiarios. Si bien el aporte al sistema previsional en Bolivia es voluntario de parte de los trabajadores considerados como “informales” o “cuentapropistas”. Sin embargo, de debe buscar formas para que los beneficiarios puedan aportar al sistema de pensiones (ver en recomendaciones algunas alternativas al respecto).

3.2. Garantizar a la población pobre y vulnerable los mismos derechos y acceso a la propiedad y el control de la tierra y los recursos naturales

El segundo objetivo se refiere a garantizar a la población pobre y vulnerable el derecho de acceso a la propiedad y control de la tierra y los recursos naturales. Este elemento es clave para la población rural de Bolivia debido a que la tierra y los recursos naturales son importantes porque es el sustento principal para su subsistencia.

En concreto esto se relaciona con la solución al problema del minifundio en tierras altas (altiplano y valles), verificado por el saneamiento de tierras, otro aspecto es el acceso a tierras fiscales de nuevos asentamientos humanos planificados desde las instancias del Estado. En tercer lugar, es el relacionado a los territorios indígenas. Aquí lo primordial es su consolidación y el respeto de parte de los demás actores que eventualmente están en la predisposición de disputar los recursos naturales en los territorios indígenas[3].

Para llevar a cabo esta tarea se proponemos los siguientes resultados:

• Se tiene un “registro del total de la población adulta, por sexo y por tipo de tenencia, que posee documentación que reconoce la tenencia segura de la tierra” (Indicador ODS1).

• Se tiene un registro de personas, por edad y sexo en nuevos asentamientos de tierras fiscales, planificados y llevados a cabo por las entidades del Estado.

• Se han consolidado los derechos colectivos de los territorios indígenas y se gestionan de manera sostenible los recursos naturales renovables en beneficio de las familias.

A mediano plazo una de las tareas urgentes es la conclusión del saneamiento de tierras de parte del INRA, principalmente es en las tierras altas donde el saneamiento de tierras falta concluirse. Los datos del registro de titulación de tierras serán muy útiles para dar el siguiente paso, que es la planificación de nuevos asentamientos humanos, tierras fiscales plenamente identificadas en el proceso de saneamiento y titulación. Otro aspecto importante es que el Estado debiera crear una entidad encargada de la planificación y ejecución de los nuevos asentamientos humanos. Valga la aclaración, esto tiene que ser principalmente para las poblaciones campesinas de tierras altas.

En el pasado un antecedente fundamental fue el funcionamiento del Instituto Nacional de Colonización (INC). Sin embargo, un aspecto importante es que las tierras donde se asienten los “sin tierra o con poca tierra” deberían ser útiles y con aptitud para la actividad agropecuaria. Cabe resaltar que las mejores tierras ya tienen dueños, dueños con mucho poder económico ligados al agronegocio, esto significa que la distribución de tierras, según aptitud y capacidad de uso sigue siendo injusta, a pesar que el gobierno repite cada vez que la estructura de la tenencia de la tierra ha cambiado (Colque et al 2016). 

En cuanto a los territorios indígenas (TCO/TIOC[4]) es primordial consolidar la seguridad jurídica de los territorios indígenas tituladas colectivamente. Es decir, los TIOC es una conquista de larga lucha de los pueblos indígenas, particularmente de tierras bajas. Ahora lo que hace falta es desde Estado impulsar la gestión de esos territorios en beneficio de sus habitantes, esta gestión debe incluir aspectos económicos, productivos, medioambientales, de identidad cultural (García Mora et al 1999; Albó y Galindo 2012). Por otro lado, también significa salvaguardar de las disputas por el acceso a los recursos naturales de actores externos muy poderosos como agroempresarios, extranjeros, menonitas o de migrantes campesinos de tierras de tierras altas (Vadillo 2008; Martínez y Tejada 2010; Tejada 2011).

3.3. Crear marcos normativos para impulsar el desarrollo rural a fin de apoyar la inversión acelerada para erradicar la pobreza

Es importante la creación de marcos normativos o institucionales para superar la pobreza rural, para ello, se plantea como sugerencia el siguiente resultado.

• Se tiene una estrategia de desarrollo para las comunidades rurales que fomenta e incentiva la agricultura familiar para la seguridad y soberanía alimentaria.

A pesar de los problemas y de la disminución en los volúmenes de producción[5], la agricultura familiar puede jugar un rol estratégica en la producción de alimentos (Eyzaguirre 2016). Sin embargo, la agricultura familiar necesita de varios incentivos de parte de las instituciones estatales para que pueda revitalizar y jugar un rol determinante en el incremento de los ingresos para las familias campesinas. En ese sentido es necesaria la reglamentación de la Ley de OECAS y OECOM referida a la agricultura familiar.

Recientemente en 2 de agosto de 2016 en Challapata Oruro, el presidente del Estado promulgó 12 Decretos de incentivo a la producción de la producción campesina en respuesta a los efectos climáticos como la sequía que están afectando principalmente a los pequeños productores campesinos. Sin embargo, a estas medidas se requieren añadir otras que frene la apertura de fronteras que desincentivan la producción de los pequeños agricultores.

4. Recomendaciones

Las siguientes recomendaciones han sido pensadas para dar cumplimiento a las metas e indicadores que planteamos en las páginas precedentes.

• Con respecto a las fuentes de financiamiento para la Renta Universal de Vejez una vía sería la recaudación vía la imposición tributaria, es decir, las personas que no aportan al sistema de pensiones, principalmente en áreas rurales podrían hacerlo mediante compras con facturas[6], u otras modalidades indirectas y alternativas.

• La creación de una instancia de planificación, dirección y ejecución de los nuevos asentamientos en tierras fiscales, al estilo del extinto Instituto Nacional de Colonización.

• Elaborar un registro de beneficiarios de los planes y programas de asentamientos humanos.

• La creación de un Fondo de Incentivos Económicos destinado a sectores menos favorecidos como mujeres y otros grupos vulnerables.

5. Anexo

Cuadro Nº1: Propuesta de resultados en relación a las metas de las ODS, la Agenda Patriótica y el PDES

6. 
   Bibliografía