La importancia de la agricultura campesina familiar en el Perú y su contribución a la economía nacional han sido puestas en evidencia en el último censo agropecuario y a través de diversos estudios y comentarios de especialistas. No es casual que el tema esté presente en la reciente  campaña política. El autor describe los principales planteamientos al respecto de tres de las agrupaciones políticas en carrera. 

Las pequeñas unidades agropecuarias (UA), iguales o menores a cinco hectáreas, representan el 81.8% del total de UA, siendo mayoritariamente parcelas menores de una hectárea. Pero estos sistemas brindan oportunidad de trabajo a más de tres millones de trabajadores agrarios. Un estudio detallado revela que en el año 2012 la agricultura familiar contribuyó al 83% de la Población Económicamente Activa (PEA) ocupada en el sector agropecuario, al 86% del valor de la producción agrícola y al 69% del valor de la  producción pecuaria; sólo por mencionar algunos de sus aportes, que se suman a otros relacionados con extensiones de tierra, género y al medio ambiente.

Estas son razones suficientes para considerar la agricultura campesina familiar como sector clave en las políticas nacionales vinculadas con el desarrollo rural. Sin embargo, las propuestas plasmadas en los planes de gobierno presentados en la campaña de las  últimas elecciones presidenciales reflejan que aún no se la valora en su real dimensión, y que existe un sesgo en el diseño de políticas, lineamientos y acciones de desarrollo. Estas minimizan su importancia y priorizan sectores o sistemas de agricultura de grande envergadura en valles costeños, orientados a la agroindustria y la exportación, relegando la pequeña agricultura familiar o comercial que ha ido desarrollándose con gran potencial y oportunidades de empleo e ingresos para sectores rurales con escasos recursos.

En Perú hay la tendencia de reconcentración de tierras, por medio de la cual grandes extensiones agrícolas (aproximadamente 60.000 hectáreas) en las zonas de costa, en manos de poquísimas empresas agroindustriales, con inversiones en grandes proyectos de riego, con recursos financieros y tecnología moderna, y en el marco de las políticas de competitividad agraria del gobierno. Al mismo tiempo, hay un alto y creciente número de pequeñas propiedades en condición de minifundio y con fuertes limitaciones de acceso a servicios de desarrollo, créditos, asistencia técnica, información y tecnología.

En este marco pueden verse rápidamente las propuestas de tres candidatos presidenciales, dos son las que alcanzaron mayor votación (Peruanos por el Kambio y Fuerza Popular), que medirán sus fuerzas en la segunda vuelta en los próximos días. La tercera tiene una posición diferenciada en la lectura del contexto económico y propuesta general (Frente Amplio).

Tres lecturas y propuestas

La agrupación Peruanos por el kambio ubica su propuesta en el contexto de desaceleración económica y plantea como gran objetivo “(…) recuperar el dinamismo económico”. Acepta las condiciones de desigualdad y necesidad de atención a zonas rurales al señalar que “(…) un60% de la pobreza en el Perú está concentrada en las zonas rurales”. Destaca su comprensión de la importancia del agro, especialmente de la agricultura familiar campesina en la economía y la seguridad alimentaria, por su capacidad para generar empleo y disminuir la pobreza. Por tanto, su voluntad para invertir en ésta tendría impactos que pueden “(…) traducirse en una mayor competitividad si al mismo tiempo construimos más infraestructura, fortalecemos la cadena de valor rural con más tecnología, mejoramos la calidad de los recursos humanos; y ponemos en práctica políticas inclusivas que promuevan la pequeña agricultura y la agricultura familiar”. También reconoce el alto grado de fragmentación de la propiedad como limitante para una adecuada organización de la producción, la provisión de servicios, la producción a escala y la productividad.

En función a ese diagnóstico,la agrupación Peruanos por el kambio propone que para reactivar la economía y dinamizar el agro es fundamental concentrar su accionar  en cuatro reformas: el desarrollo de la formalización de la economía, una nueva reforma tributaria, un programa de infraestructura que sea el impulsor del crecimiento de largo plazo y de la modernización del Estado, haciéndolo más eficiente y ofreciendo servicios de calidad.

Propone “Agro Próspero”, que incluye un “(…) programa de ayuda crediticia y técnica a los pequeños agricultores y asociaciones de productores, promoviendo mejores cultivos y procesamiento de los productos a través de parques industriales rurales, sistemas de almacenaje, albergues para los animales en altura, implementación de la Ley de Forestación con incentivos tributarios, proyectos de riego reservados para pequeños productores y sus asociaciones, títulos de propiedad confiables y defendibles, la modernización del COFOPRI y la implementación del Seguro Agrario. Muchas zonas rurales carecen de infraestructura básica tales como caminos, electricidad, agua potable y otros servicios esenciales”.

Entre los principales lineamientos estratégicos para el sector agrario, Peruanos para el Kambio señala: el Incremento de la rentabilidad y competitividad agrícolas, con énfasis en los pequeños productores y la agricultura familiar, con el fin de lograr mayor rentabilidad para el productor y mejor presencia en los mercados de destino; la Integración del pequeño productor agrícola al mercado. Mejorar la provisión de insumos y servicios, asistencia técnica, operación de cadenas de valor, Titulación masiva de predios rurales; el manejo sostenible de los recursos agua y suelos, y el desarrollo forestal racional y sostenible, plantaciones comerciales y su industrialización.

En cuanto a los mecanismos para la implementación operativa, la agrupación propone contar con la creación de SERVIAGRO con servicios para que la innovación y las nuevas tecnologías lleguen a los pequeños productores; el Programa SIERRA AZUL, para apoyar la construcción de obras dedicadas a la “cosecha de agua” en las partes altas de las cuencas; incrementar el capital de AGROBANCO con un aporte de 300 millones de soles para ampliar la cobertura del servicio de crédito a pequeños productores, y elevar el fondo de garantía para seguro agrario. Cada estrategia asignada con un monto de inversión.

En la propuesta de Peruanos para el Kambio destaca el planteamiento de promover actividades de investigación, desarrollo tecnológico e innovación potenciando experiencias previas de fondos concursables, como el Fondo para la Innovación, Ciencia y Tecnología (FINCYT), el Programa Nacional de Innovación Agraria (PNIA) y el Fondo para el Desarrollo de la Ciencia y la Tecnología (FONDECYT), con las tareas básicas de construir una institucionalidad eficiente y sostenible en el tiempo; proveer más fondos para las actividades de investigación, desarrollo e innovación; y reformar el marco normativo y excelencia, que desarrollen actividades para sectores estratégicos y prioritarios para el país.

Por su parte, Fuerza Popular enfatiza las ventajas del periodo de bonanza y crecimiento económico como consecuencia de las reformas y las políticas económicas promovidas por Fujimori, caracterizadas por promover la economía de mercado y la competitividad.  En el conjunto de sectores económicos identifica la agricultura tradicional, junto con la pesca artesanal, el comercio y la minería informal, como sectores económicos que “(…) no han tenido las condiciones propicias para un desarrollo dinámico"; destacando  la existencia de una “Agricultura campesina familiar” de baja productividad y con limitaciones de crédito y una “Pequeña agricultura comercial” con problemas de mercados, precios e información frente al sector de agro-exportación, mayormente en grandes complejos agroindustriales en valles costeños, considerada como de mayor productividad y rentabilidad. 

Las propuestas de esta agrupación política giran básicamente en torno a la infraestructura de riego con micro y medianos reservorios y sugieren replicar el modelo organizativo y de gestión del Programa Sierra Productiva, promoviendo cultivos y producción pecuaria con apoyo para etiquetado que favorezca la calidad de la producción de leche.

Se plantean dos aspectos de la problemática del agro, el acceso al crédito vinculado con la informalidad de la propiedad agraria, por lo que se ofrece implementar programas de titulación de tierras para comunidades campesinas y nativas, y reflotar el AGROBANCO para otorgar créditos para la agricultura campesina familiar y pequeña agricultura comercial.

Si a estas propuestas sumamos las ofrecidas al sector de micro y pequeña empresa, rescatamos la oferta de promover “(…) el desarrollo del modelo Cooperativo, dotándolo de una legislación moderna y ágil que les permita competir en igualdad de condiciones con otras empresas del Sector Privado”, de hecho es un elemento importante en la evolución de las organizaciones agrarias de pequeños productores, y necesario de promover con mayor fuerza desde el Estado.

Aun cuando cada bloque y sector social y económico se presenta de forma independiente y aislada en su plan, nos atrevemos a suponer que se puede sumar a estas ofertas otros ítems que apuntan a “Generar condiciones para el desarrollo sostenible regional y la optimización de su potencial productivo” entre los cuales se enfatiza la inversión en infraestructura pública mediante asociaciones público privadas; Estas actuaciones se orientarán a cubrir el “(…) déficit de infraestructura productiva y social” fundamentalmente carreteras, caminos rurales, energía, internet, servicios de agua y saneamiento rural. Y asimismo el desarrollo de parques industriales y tecnológicos y la adecuación de la oferta de los centros de estudio superior a las cadenas productivas que respondan a los servicios productivos y a los contextos de cada región.

El Frente Amplio, por su parte, asume una posición más crítica sobre la política económica y el modelo de desarrollo implementados consecutivamente en los últimos gobiernos, al plantear que “La economía peruana atraviesa un proceso de estancamiento debido a una inadecuada política macroeconómica y la excesiva dependencia de exportaciones primarias del modelo económico imperante”. Asume también una posición crítica frente al modelo económico y sus limitaciones señalando que “La peruana es una economía poco diversificada y con enormes sectores de baja productividad, alta informalidad y bajos ingresos de la población, que no permite generar los empleos requeridos”.

El Frente Amplio plantea que “La pequeña y mediana agricultura -absolutamente mayoritaria en términos de cantidad de propietarios y productores, generación de empleo y abastecimiento del mercado interno, se encuentra abandonada”. Y señala como problemas relevantes la reconcentración de la propiedad en sistemas productivos agroexportadores de grandes corporaciones; la reducción de aranceles que genera competencia con los productores nacionales por la importación de alimentos baratos, el desmantelamiento del crédito agropecuario, servicios de asistencia técnica y capacitación pública.

En términos generales su propuesta está orientada a “Iniciar una profunda transformación de la economía peruana hacia una mayor diversificaciónde su matriz productiva hacia actividades económicas de mayor impacto en la creación de empleo y en la generación de amplios procesos de innovación tecnológica, mayor sostenibilidad ambiental y productiva, que es la única garantía para superar las cada vez más evidentes limitaciones del modelo primario-exportador”.

La“Promoción de la agricultura familiar en relación al fomento de la soberanía y seguridad alimentaria, la asociatividad, garantías para la producción nacional y el desarrollo del mercado interno, con asistencia técnica y apoyo para la innovación agraria resiliente frente al cambio climático”se traduce en declarar de interés público el desarrollo de una plataforma única y descentralizada de servicios de capacitación, información, asistencia técnica y apoyo empresarial en el agro y las zonas rurales del país; inversión en Infraestructura económica y social adecuadamente coordinado y articulado con las iniciativas de gobiernos regionales y locales; seguridad jurídica para todos los agricultores/as, comunidades campesinas y nativas, que la agricultura familiar y comunal cuente con recursos públicos y privados como el crédito agropecuario y rural utilizando los mecanismos legales existentes; conservación y protección jurídica de la diversidad biológica; promoción de la producción nacional; que lo agrario rural sea considerado como régimen especial en una nueva constitución política del Perú, y contar con un sub-gabinete de desarrollo agrario y rural compuesto por los ministros de agricultura, producción, desarrollo e inclusión social, transportes y comunicaciones, agua y saneamiento y comercio y turismo.

En conclusión

En general, todas las propuestas parten de la condición de desaceleración de la economía nacional, tanto por factores externos como por las limitaciones mismas del modelo y políticas económicas.

El desarrollo del agro cobra mayor relevancia en la medida en que se incrementa su participación en la economía nacional, Producto Interno bruto (PBI) y exportaciones. Sin embargo, es evidente la diversidad de sistemas y condiciones, una agricultura de punta que se favorece de las políticas de competitividad agraria y una pequeña agricultura familiar o comercial, con limitaciones de orden tecnológico, organizativo, financiero y de articulación comercial.

Los planteamientos para atender el sector de pequeña agricultura familiar o comercial, evidencia que aún no se ha comprendido su importancia, su aporte y su presencia en las dinámicas económicas nacionales. Por tanto son todavía débiles y aisladas de los demás sectores.  

Algunas propuestas planteadas son ofrecimientos interesantes y abren expectativas, pero se espera que en la práctica cuenten con la voluntad política, con el marco legislativo adecuado y con la asignación de recursos necesarios para su implementación. Los gremios agrarios deben asumir un papel de incidencia para obtener acuerdos y compromisos, y hacer el seguimiento respectivo.

En cada país de la región los pueblos indígenas siguen luchando por una normativa y una institucionalidad estatal que se comprometa y garantice el respeto a sus derechos, consagrados ya en abundante legislación internacional. Pero el camino es arduo. El presente artículo habla de ese camino en Argentina.

 Las condiciones materiales de existencia de las comunidades indígenas que habitan en el territorio argentino han marcado su propio punto de vista y sus praxis políticas, descentrando y cuestionando el sesgo racista y etnocéntrico del Estado; y dirigiendo sus luchas políticas hacia varias direcciones. Por una parte, buscan el reconocimiento de su cultura, la redistribución económica y que se reconozca la historia de colonización. Por otro lado, ponen en cuestión al Estado racista y segregacionista, buscando la autodeterminación como pueblos.

Las formas de negar la existencia de otros/as puede darse de muchas y diversas formas. A lo largo de la historia argentina se viene sucediendo un genocidio que comenzó con la conquista de América y que se ha perpetuado y perpetrado hasta nuestro días. Sin importar el color político que estuviera al frente del Gobierno ni la verborragia que expusieran sus funcionarios/as los pueblos indígenas han sufrido todo tipo de avasallamiento y han compartido a lo largo del territorio argentino una fosa común cargada de olvido.

Sin embargo, “el presente mantiene con el pasado una relación paradojal por la cual en aquel tiempo se ha conformado el territorio no elegido en el que se liberan las batallas del hoy y del mañana. Del pasado proceden las condiciones establecidas en las que nos hallamos. Durante ese tiempo que ya no nos pertenece el mundo se fue configurando y reificando, nos fue enajenado y se nos enfrenta, invertido, como una fuerza inercial que nos es extraña y a menudo muy adversa. Del pasado procede el peso de los antepasados muertos, ese que pesa como una pesadilla sobre el cerebro de los vivos, como dijera alguna vez Marx. Sin embargo también del pasado procede a menudo la promesa no cumplida, la fuerza mesiánica de la que cada generación ha de hacerse cargo a fin de redimir a nuestros muertos, esos que no podrán jamás permanecer de pie si este enemigo que vence no deja de vencer.” (Alejandra Ciriza, “Intervenciones sobre ciudadanía de mujeres, política y memoria. Perspectivas Subalternas”, 2008).

Cuando las leyes son letra muerta

El derrotero de las políticas públicas relacionadas con los pueblos originarios ha divagado intrascendentemente por años. Este proceso se inauguró en el año 1985, cuando el Estado Argentino, bajo las presiones internacionales, creó el Instituto Nacional de Asuntos Indígenas (INAI) a partir de la Ley 23.302. Luego de cuatro años, esa Ley fue reglamentada a partir del decreto 155/89. Según estas normativas y sus disposiciones, el Instituto debería cumplir todas las actividades conducentes a promover el desarrollo integral de las comunidades indígenas adjudicando prioridad a sus aspectos socioeconómicos, sanitarios y culturales, preservando y revalorizando el patrimonio cultural de estas comunidades.

La mitad de la primera década, desde que se creó la institución y bajo la primera gobernación de Carlos Menem, el INAI estuvo sin funcionar, por falta de designación de autoridades y demora en su implementación. Desde las organizaciones indígenas se escucharon las voces de reclamo por un organismo que estaba muy lejos de lo que proponía y era ajeno a las comunidades.

En el año 2006, durante la presidencia de Néstor Kirchner, se sancionó la Ley Nº 26.160, que declara por el término de cuatro años la emergencia en materia de posesión y propiedad de las tierras ocupadas por las comunidades indígenas, suspendiendo todo proceso tendiente a desalojarlas, y ordena la realización de un Relevamiento Técnico, Jurídico y Catastral de esas tierras, que debía realizarse en un plazo de tres años. Para tal fin, se creó un fondo de 30 millones de pesos (10 millones por cada año que se suponía iba a durar el relevamiento) a los efectos de la aplicación de la ley, y se estableció que sería el INAI quien se encargaría de llevar a cabo dicho proceso.

A fines del año 2009, como los plazos no habían sido cumplidos, una nueva ley, la 26.554, prorrogó la suspensión de desalojos y la realización del relevamiento hasta el 23 de noviembre de 2013, y destinó 10 millones de pesos adicionales por cada uno de los tres años posteriores a su sanción. En 2013, con la sanción de la ley 26.894, se determinó que la norma operará hasta noviembre de 2017.

Pero la realidad es que hasta la fecha los fondos han sido dilapidados y el relevamiento está detenido. Mientras esto sucedía en los papeles, en la realidad se daban represiones y desalojos de distintas comunidades a lo largo de todo el territorio.

La lucha y la resistencia

El 14 de febrero de 2015, año de elección nacional, los pueblos originarios congregados en la organización QOPIWINI (Comunidades Qom, Pilagá, Wichí y Nivaclé) acamparon durante diez meses en pleno centro de Buenos Aires. El diálogo con el gobierno nacional, bajo la presidencia de Cristina Fernández, fue casi nulo.  Los medios más importantes de comunicación, afines a los intereses de los poderosos, fueron cómplices de la estrategia de invisibilización que los gobiernos, tanto provincial como nacional, llevaron a cabo para no dejar ver en su totalidad la complejidad de la lucha por la vida,  la tierra, el agua, la educación, la salud y la justicia de los/as indígenas.

En medio de campañas políticas, el acampe QOPIWINI recibió y aceptó dialogar con Mauricio Macri, actual presidente del país, elegido en las elecciones de octubre de ese año. En diciembre, el encuentro y acercamiento entre el funcionario con Félix Díaz (referente qom) derivó en una propuesta de diálogo sobre la intervención del INAI. En primera instancia se anunció que la institución pasaba a formar parte de la Secretaría de DDHH  y Pluralismo Cultural de la Nación y se propuso una mesa de trabajo compartida entre funcionarios del gobierno nacional y representantes de los pueblos originarios. Luego de esto el acampe se levantó con el compromiso de que serían atendidos los pedidos de las comunidades. 

En este contexto el 17, 18 y 19 de febrero de 2016, en Burzaco, Buenos Aires, se reunieron representantes de las distintas comunidades del país en la Asamblea General Ordinaria de los Pueblos Originarios del Territorio de la República Argentina. El espacio concluyó con la propuesta de la Mesa de Trabajo y Diálogo Político de los Pueblos Indígenas de Argentina y el Estado Nacional.

El 14 de marzo de 2016, las comunidades decidieron acampar en las instalaciones de la ex ESMA (en la actualidad Espacio de la Memoria y Derechos Humanos, donde funciona la Secretaría de Derechos Humanos y Pluralismo Cultural) para exigir que se respete el pedido de la Asamblea. El 16 de marzo intentaron desalojarlos, alegando una supuesta amenaza de bomba, pretendiendo que abandonen las instalaciones y regresen a sus territorios (hecho que se repitió durante los días siguientes).

Finalmente, el 23 de marzo levantaron el acampe con la propuesta del Secretario de Derechos Humanos y Pluralidad Cultural, Claudio Avruj, de emitir el decreto que institucionalice la Mesa de Diálogo Indígena con carácter vinculante. Ahora está vigente el plazo de veinte días para que los técnicos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación y los técnicos de la Jefatura de Gabinete de Ministros evalúen y aprueben el decreto por.

El decreto cuya firma están esperando las comunidades otorga al Consejo la generación de condiciones para que se efectivice un diálogo intercultural, a fin de que las medidas legislativas y administrativas, que afectan directamente a los pueblos y comunidades indígenas, cuenten con su intervención previa; impulsar la reforma de la Ley N° 23.302, (que reglamenta toda intervención del Estado en los asuntos indígenas), adecuándola a los estándares internacionales; proponer un proyecto de reglamentación del derecho a la consulta previa, libre e informada; fortalecer la identidad sociocultural y el autogobierno; impulsar el relevamiento y ordenamiento del territorio para la efectiva posesión de las tierras por las comunidades. (Néstor Vilca, "Decreto que firmaría el presidente para los pueblos originarios", 2016).

¿Un gobierno perpetrador del más salvaje neoliberalismo, conquistado por los intereses extranjeros (norteamericanos) que se muestra sumiso ante las multinacionales será quien ponga la tierra en manos de quienes la habitan ancestralmente, la cuidan y la trabajan? ¿Será capaz de no dejarse seducir por el oro líquido o por el oro negro que corre debajo de los territorios de las comunidades? Nada más contradictorio a un gobierno de pueblos indígenas que fundan sus decisiones en el derecho a la consulta que un gobierno de derecha que gobierna con el poder unilateral del decreto de necesidad y urgencia.

El modelo extractivista

El desarrollo del modelo extractivista pone en los calendarios de nuestra América la incansable lucha contra el colonialismo. La industria minera y el agronegocio son proyectos multinacionales de devastadora envergadura. A través de inversiones impensables para países como el nuestro estas empresas extranjeras llegan y a muy bajo costo compran terrenos fiscales y no fiscales para llevar a cabo sus tareas productivas.

La flexibilidad legislativa y las condiciones sociales y económicas de los pueblos favorecen el escenario para los intereses de los poderosos. La inserción de proyectos agropecuarios e industrias extractivas en todo el territorio nacional, así como la cesión de tierras indígenas a particulares o instituciones, son las principales consecuencias de un modelo económico que avanza indiscriminadamente y arremete de manera verticalista sobre la democracia y los derechos de las comunidades.

El primer relevamiento de Amnistía Internacional sobre conflictos territoriales en Argentina dice que existen alrededor de 9,3 millones de hectáreas de campesinos/as e indígenas en los cuales se registraron hasta el momento 857 casos en conflicto. El 32% de los casos se trata de pueblos indígenas. Esto ha dejado el saldo de más de 10 autoridades indígenas muertas por enfrentar al modelo extractivista, centenares de procesados y comunidades hacinadas producto de la reducción territorial, muerte de niños indígenas por desnutrición o enfermedades supuestamente erradicadas. Ejemplos de ello son la resistencia del Pueblo Mapuche en Neuquén contra la instalación de las petrolera YPF y Chevrón; la comunidad Pilagá contra la multinacional Techin y el gasoducto que amenaza con dividir su terreno.

La crudeza del genocidio de siglos anteriores sigue avanzando sobre los pueblos en lucha. La historia de la resistencia va marcando el camino a las generaciones posteriores. En contra de lo que la mayoría de la sociedad argentina cree, la diversidad étnica ocupa un importante porcentaje del territorio. La información de circulación masiva no representa en nada la realidad de los conflictos campesinos e indígenas que se han desencadenado en las últimas décadas. Aun existiendo leyes que los protegen contra el desalojo y la ocupación privada, los derechos de los pueblos indígenas siguen siendo violados bajo formas de represión directa e indirecta, muertes, persecuciones políticas, abandono estatal sobre las condiciones sanitarias y una sistemática violencia institucional que invisibiliza y niega la existencia ancestral de los pueblos indígenas de Argentina.

A pesar de todo, los pueblos siguen caminando tras las huellas de sus antepasados, trazando redes de unidad y construyendo mundos donde quepan todos los mundos. Como dijera en México el subcomandante Marcos. “La lucha de cualquiera de los Pueblos es la lucha de todos nosotros, somos frutos de una misma planta y nuestras raíces están prendidas a la tierra por la sangre de nuestros abuelos y las manos de nuestros hijos, esto renueva la esperanza de seguir viviendo, haremos escuchar nuestra voz para que abran sus corazones.” (Manifiesto del Consejo Continental de la Nación Guaraní, 2015).

*Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad del autor y no comprometen la opinión y posición del IPDRS.

El Instituto para el Desarrollo Rural de Sudamérica (IPDRS) continúa con la difusión de artículos de análisis sobre políticas de tierras en los países de la región sudamericana. En esta oportunidad se trata del texto escrito por el reconocido investigador peruano Laureano del Castillo, quien elaboró un documento (base de este artículo) para el Movimiento Regional por la Tierra (MRT) con una breve sistematización de las políticas vigentes en el Perú en torno al acceso y control de la tierra por parte de pequeños agricultores y comunidades. Su lectura debe complementar la del documento sobre legislación, preparado igualmente para el Movimiento por la Tierra en Sudamérica.

Las políticas públicas se orientan a solucionar problemas económicos, sociales, de infraestructura, ambientales, etc. De esta forma, la política agraria es la parte de las políticas públicas encaminada a enfrentar la problemática de la agricultura, en la que se incluye los temas relacionados con las tierras agrícolas. Actualmente se reconoce la necesidad de que en el diseño e implementación de las políticas públicas puedan intervenir la sociedad civil y las entidades privadas, no solo las instancias gubernamentales en sus distintos niveles.

La legislación de muchos de los países de nuestra región es pródiga en leyes y normas favorables a campesinos, comunidades y, en general, sectores menos favorecidos de la población. Lamentablemente, distinta es la situación cuando se analiza las políticas públicas, que parecen responder a otros intereses. El caso peruano es probablemente uno de los más claros en ese sentido, pues a pesar de la existencia de normas legales que promueven y aseguran el acceso a tierras agrícolas por los pequeños agricultores y comunidades, por lo menos desde mediados de la década de 1990, más bien se privilegia el apoyo a las grandes empresas agrarias, orientadas en lo fundamental a la exportación de productos agrarios así como también a la producción de biocombustibles.

Breve repaso de las políticas agrarias 1969-2014

Hasta antes de la aplicación de la Ley de Reforma Agraria, para contar con las garantías a la propiedad se requería haberla adquirido de alguna de las formas establecidas por la ley. Al aplicarse la Ley de Reforma Agraria (1969-1980) sólo podía ser propietario de la tierra quien la trabajaba directamente. Casi medio siglo después de iniciada dicha reforma, puede afirmarse que no se logró la meta de que la tierra sea base de la estabilidad económica del hombre del campo, fundamento de su bienestar y garantía de su dignidad y libertad. Ello se debe, en buena parte, a los cambios que empezaron a operarse en la legislación y las políticas agrarias desde fines de la década de 1970.

La reforma agraria impulsada por los militares privilegió la entrega de tierras a favor de empresas asociativas agrarias, antes que a los campesinos en forma individual. De esta forma, se crearon alrededor de 600 cooperativas agrarias, ubicadas en la costa, y sociedades agrícolas de interés social (SAIS) y grupos campesinos en la sierra, a los que luego se sumó algunas empresas rurales de propiedad social. Las adjudicaciones a pequeños agricultores y a las comunidades campesinas fueron pocas (9,9% y 12,8%, respectivamente).

Durante el segundo gobierno de Fernando Belaunde (1980 – 1985) se dieron importantes cambios en la política agraria. Se restringió las causales de afectación de la tierra, se dio un plazo para culminar los procesos de afectación, se levantó algunas restricciones a la propiedad de la tierra y se facilitó que los socios de las cooperativas se distribuyeran la tierra en parcelas. En el quinquenio siguiente, con Alan García (1985-1990) se aprobó una legislación especial para las comunidades campesinas y se dio mayor impulso al aprovechamiento de tierras eriazas en la costa.

En el gobierno de Alberto Fujimori (1990 -2000) se liberalizó más los derechos sobre la tierra, se eliminaron los límites a la propiedad, se permitió nuevamente la propiedad de empresas mercantiles y se abrió la posibilidad de que las comunidades campesinas y nativas pudieran transferir libremente sus tierras. A ello se sumó la disolución de la casi totalidad de cooperativas agrarias en la costa y en la sierra (en parte por la violencia terrorista).

El nuevo esquema económico fue convalidado en 1993, al aprobarse una nueva Constitución Política, con un claro sesgo neoliberal. Después, en 1995, se aprobó la Ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas (Ley 26505). Dicha ley permite que cualquier persona sea propietaria de tierras y eliminó todo límite a la su extensión. Se sostuvo que esa ley activaría un mercado de tierras, impulsando el desarrollo del campo y la reducción de la pobreza rural. Pero más bien ha dado lugar a su reconcentración en manos de grandes grupos económicos.

El presidente Alan García, en su segundo gobierno (2006–2011), mantuvo la política económica que dejara Fujimori. De esta forma, se mantuvo un modelo económico que promueve la gran inversión privada en todos los sectores económicos del país, descuidando a la agricultura familiar en el caso del campo.

La llegada de Ollanta Humala a la presidencia de la República generó expectativas de cambio en las políticas agrarias. Sin embargo, las medidas políticas que se viene aplicando son las mismas de años atrás en materia de promoción de proyectos de desarrollo a gran escala (mineros, energéticos, forestales, agro exportación, biocombustibles, etc.).

El marco general de la política de tierras

La Constitución vigente dispone que “Los recursos naturales, renovables y no renovables, son patrimonio de la Nación. El Estado es soberano en su aprovechamiento […]” (artículo 66). El aprovechamiento de dichos recursos debe ser canalizado para el beneficio individual y colectivo, ya que ellos pertenecen al conjunto del país. Añade en el artículo siguiente la Constitución que “el Estado […] promueve el uso sostenible de sus recursos naturales”.

Hay que advertir que la Constitución garantiza el derecho “de” propiedad, es decir, se respeta un derecho ya adquirido a favor de una persona o grupo de personas. La frase “en armonía con el bien común” indica que la propiedad no debe perseguir solo el beneficio individual, sino también el colectivo. Además, el ejercicio del derecho de propiedad debe darse dentro de los límites de la ley. En la medida que este derecho no es absoluto, puede ser objeto de expropiación, como se señala en este mismo artículo, en el caso de seguridad nacional o necesidad pública, lo que restringió las posibilidades de aplicarlas al Estado.

A diferencia de la Constitución de 1979, el texto vigente garantiza la propiedad de la tierra por cualquier persona, pues al referirse a “cualquier forma asociativa” permitió que nuevamente sociedades mercantiles puedan acceder a la tierra. Nótese además que la fijación de límites a la tierra es una facultad que otorga la Constitución; no es una obligación del legislador. Por lo demás, no hay alusión alguna a la función social de la propiedad.

La Constitución se refiere en el artículo 89 a las comunidades campesinas, ubicadas principalmente en sierra y costa, y a las comunidades nativas que se encuentran en la selva. Son autónomas en su organización, en el trabajo comunal y en el uso y la libre disposición de sus tierras […] la propiedad de sus tierras es imprescriptible […]”. La norma transcrita representa el mayor retroceso en relación con la protección de las tierras de las comunidades campesinas y nativas desde la Constitución de 1920: las garantías con que contaban sus tierras se han reducido a solo una. La inalienabilidad y la inembargabilidad han sido suprimidas y ha quedado solo la imprescriptibilidad como defensa de las tierras comunales. De este modo se establece la libre disponibilidad de las tierras de las comunidades, con lo cual pueden ser vendidas, cedidas, donadas, etc., dejando de ser inalienables.

La Ley 26505, al eliminar los límites máximos y mínimos a la extensión de tierras que puede tener una persona natural o jurídica, obviar toda obligación de uso de la tierra por los propietarios, desnaturalizar el abandono de tierras y restringir aún más las posibilidades del Estado de expropiar un predio rural, buscaba darle mayores seguridades a los inversionistas privados. Todo ello ha permitido el lento proceso de reconcentración de tierras en el país.

Protección de los pequeños agricultores

Las políticas de apoyo a las grandes empresas agrarias no impide que se encuentre algunas políticas aisladas para promover el acceso y la consolidación de la propiedad de pequeños agricultores.

En materia de tierras eriazas, la Segunda Disposición Complementaria de la Ley 26505 (modificada en 2002) dispuso que el Estado procedería a la venta o concesión de las tierras eriazas de su dominio en subasta pública, excepto de aquellas parcelas de pequeña agricultura, las cuales serán adjudicadas mediante compraventa. La misma norma permitió que las tierras que a julio de 2001 hubieran estado en posesión de pequeños agricultores, asociaciones y comités constituidos con fines agropecuarios y en las cuales se hubieran realizado actividades agropecuarias, fueran dadas en propiedad por adjudicación directa en beneficio de los posesionarios señalados. No se tiene cifras que indiquen cuántos agricultores se beneficiaron con este mecanismo.

Se ha desarrollado toda una legislación especial para promover las irrigaciones en el país. Allí encontramos algunas normas que benefician a los pequeños agricultores, en el caso que se ejecuten por el Estado grandes obras de irrigación (en realidad en la mayoría de los casos). Desde la década de 1990 dichos proyectos se ejecutan en lo fundamental para beneficio de grandes empresas, que se dedican a la producción para la exportación o a la producción de biocombustibles.

La Ley 27887, de diciembre de 2002, faculta a los proyectos especiales a adjudicar mediante compraventa hasta el 30% del total de la extensión de las tierras habilitadas (tierras que cuentan con punto de agua en cabecera de parcela) o eriazas de los proyectos especiales hidro-energéticos o de irrigación del país, a favor de campesinos y/o pequeños agricultores damnificados y afectados por desastres naturales y/o ejecución de obras de dichos proyectos especiales y/o pequeños agricultores sin tierras aptas para el cultivo. Las parcelas a vender de esta forma tienen una extensión de cinco hectáreas.

La Ley dispone que el área restante quede sujeta a las normas sobre subasta pública, y considera como beneficiarios de la misma a los campesinos y pequeños agricultores individualmente u organizados que residan en las zonas aledañas de influencia de los proyectos de irrigación financiados con fondos públicos. Una Ley posterior, en 2003, amplió los alcances de la Ley 27887, incluyendo a quienes se encontraran en posesión directa, continua, pacífica y pública, de tierras eriazas o habilitadas de propiedad de los proyectos especiales, en las cuales se realizara actividades agropecuarias en forma permanente. También se han dado normas excepcionales para el caso de agricultores afectados por desastres naturales y normas para promover la producción orgánica, la que se realiza en lo fundamental por pequeños agricultores.

En 2005, durante el gobierno de Alejandro Toledo la Ley 28585 dispuso que los gobiernos regionales y locales debían gestionar recursos provenientes del financiamiento externo, interno y otros para atender a la aplicación del Programa de Riego Tecnificado.

En los últimos gobiernos se insiste en la necesidad de enfrentar la dispersión de los pequeños agricultores mediante mecanismos de asociación. Su poca efectividad se explica por la falta de adecuación de los mecanismos propuestos respecto de la experiencia y cultura de los pequeños agricultores y campesinos. Además, es común que al culminar el programa oficial, más aún si este contemplaba mecanismos de apoyo económico, deje de brindarse servicios de asesoría y orientación a los beneficiarios, con lo cual, en poco tiempo las iniciativas formadas empiezan a decaer hasta finalmente caer en la inactividad.

Tratamiento de las tierras comunales

Hasta la aprobación de la Ley de Reforma Agraria, en junio de 1969, en el Perú solo se hablada de comunidades de indígenas. Desde entonces se distingue entre comunidades campesinas y nativas.  La Constitución de 1979 dedicó por primera vez un capítulo completo a las comunidades campesinas y nativas.

El Código Civil de 1984 recogió lo que estaba reconocido en las Constituciones: “las tierras de las comunidades son inalienables, imprescriptibles, e inembargables, salvo las excepciones establecidas por la Constitución Política del Perú. Se presume que son propiedad comunal las tierras poseídas de acuerdo al reconocimiento e inscripción de la comunidad”.

Por su parte, la Ley General de Comunidades Campesinas deriva el tratamiento legal de las tierras de las comunidades a la Ley 24657, Ley de Deslinde y Titulación del Territorio Comunal. La Ley de Comunidades Nativas y Desarrollo Agrario de la Selva y Ceja de Selva fue aprobada mediante el decreto ley 22175 (que sustituyó a la anterior ley, decreto ley 20653) y señala que ellas “están constituidas por conjuntos de familias vinculadas por los siguientes elementos principales: idioma o dialecto, caracteres culturales y sociales, tenencia y usufructo común y permanente de un mismo territorio”.

Luego de la Constitución de 1993, la norma que terminó de configurar la libre disponibilidad de las tierras comunales fue la Ley 26505, con la que las comunidades pueden disponer de sus tierras, aunque estableciendo diferentes requisitos: las ubicadas en la sierra y la selva deben contar con el voto aprobatorio de dos tercios del número total de comuneros calificados; las ubicadas en la costa, con la votación a favor de no menos del cincuenta por ciento de los comuneros asistentes a la Asamblea, poseedores de tierras comunales por más de un año.

En 2008, invocando la necesidad de adecuar las leyes nacionales al Tratado de Libre Comercio firmado con Estados Unidos, el gobierno promulgó un centenar de decretos legislativo, seis de los cuales estaban relacionados con tierras comunales. Esas normas tuvieron consecuencias sociales y económicas adversas, pues pretendían transferir los recursos (la tierra) de los que menos tienen (campesinos y comunidades) a aquellos con capacidad de invertir (grandes inversionistas) para aprovechar la tierra con mayor “eficiencia”. Estas normas tenían en común facilitar la disposición de las tierras de las comunidades campesinas y nativas. Así las cosas, las protestas contra este paquete normativo no se hicieron esperar.

Luego de casi un año de protestas y a los pocos días de los lamentables sucesos en Bagua (región amazónica del Perú, en la que nativos y policías se enfrentaron en junio de 2009, con un saldo que cobró la vida de 34 peruanos: policías, nativos y pobladores), el Congreso de la República derogó finalmente todos los decretos que ponían en entredicho la propiedad de las tierras de las comunidades. Como resultado de las protestas y el conflicto en Bagua, se empezó a discutir una ley de consulta previa para los pueblos indígenas en el marco del Convenio 169 de la OIT.

Recién en septiembre de 2011 se publicó la Ley 29785, Ley del Derecho a la Consulta Previa a los pueblos indígenas u originarios, reconocidos en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). La Ley desarrolla el contenido, los principios y el procedimiento del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios respecto a las medidas legislativas o administrativas que les afecten directamente. Define al derecho a la consulta como el derecho de los pueblos indígenas u originarios a ser consultados de forma previa sobre las medidas legislativas o administrativas que afecten directamente sus derechos colectivos.

Los obstáculos para reconocer su condición de pueblos indígenas a las más de 6 mil comunidades campesinas y cerca de mil quinientas comunidades nativas se explican por el interés del gobierno de desconocerles el derecho a ser consultadas respecto a la adjudicación de derechos a las actividades extractivas. Para la mayor parte de los empresarios, tanto mineros, como de hidrocarburos, forestales y otros, la consulta previa se presenta como un obstáculo que retrasa el inicio de sus actividades. De allí que hubieran presionado, como se aprecia hasta el presente, porque las autoridades desconozcan su situación. Ello explica que hasta la fecha sólo se hayan realizado unas pocas consultas en comunidades amazónicas.

La distribución de la tierra agrícola en el Perú

El último Censo Nacional Agropecuario (IV Cenagro), realizado en 2012, da cuenta que la superficie agropecuaria (la suma de la superficie agrícola y la no agrícola) es de 38’742,465 ha. Conforme al IV Cenagro, solo el 18% de dicha superficie (7’125,007 ha) es superficie agrícola, es decir, tierra apta para desarrollar cultivos; la inmensa mayoría de tierras, el 82%, constituye superficie no agrícola.

El IV Cenagro mostró un incremento de cerca de medio millón de nuevas unidades agropecuarias (448,840) respecto al Censo del año 1994 y un predominio de la agricultura familiar, pues el 90,6% de estas tiene 10 o menos hectáreas (95,1% si se considera las unidades de hasta 20 ha). Resulta preocupante que desde 1994 prácticamente se ha duplicado el número de agricultores que conduce unidades menores a 1 ha, entre los que figura un grupo importante de mujeres jefas de familia (25%-30% del total, variable según región). Pero también mostró el proceso de concentración de tierras agrícolas que se viene produciendo, sobre todo en la costa y también en la selva del país.

A los datos mencionados sobre la importancia de la agricultura familiar hay que agregar la información sobre las tierras comunales. Las tierras de comunidades representan el 27,3% del territorio nacional. Las comunidades campesinas controlarían el 42,23% de la superficie agropecuaria, mientras que las comunidades nativas tendrían el 18,34%. Sumadas las tierras comunales representan el 60,57% de la superficie agropecuaria.

Administración de tierras

La falta de formalización de la propiedad rural es uno de los problemas más serios en el campo peruano, que afecta tanto a agricultores como a comunidades campesinas y nativas. Pese a su importancia, el proceso de saneamiento físico legal y formalización de la propiedad rural se encuentra estancado desde hace varios años. Desde la década de 1970 esta tarea se ha transferido a varias instituciones estatales que no lograron terminar de garantizar la seguridad jurídica de las tierras rurales del país.

A inicios de los años noventa este trabajo le correspondía al Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro Rural – PETT. Luego esta función pasó al Organismo de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI y ahora está en manos de los Gobiernos Regionales. La rectoría (definición de objetivos, lineamientos y contenidos) de esta importante tarea se encuentra recién desde 2013 en el Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI). A pesar del tiempo transcurrido aún se espera que el MINAGRI desarrolle las normas requeridas para ello.

El IV Cenagro reporta la existencia de 5’191,655 parcelas, de las cuales 1 millón 495 mil estarían tituladas. De las parcelas tituladas 1 millón 73 mil tienen título registrado y 422 mil están por registrar. En términos absolutos 3’695,870 parcelas estarían fuera del sistema de registro de propiedad (incluyendo a posesionarios, comuneros y otros).

Respecto de la propiedad comunal, la última información de COFOPRI (del año 2010) da cuenta de la existencia de 6,069 comunidades campesinas reconocidas, de las que 5,110 (84.2%) estaría tituladas y quedarían por titular 959 (15.8%). COFOPRI asimismo reporta 1,469 comunidades nativas reconocidas, de las cuales estarían tituladas 1,271 (87%) y estaban pendientes por titular 198 (13%). Sin embargo, la mayoría de las comunidades no tiene sus tierras georreferenciadas. Del universo de las comunidades tituladas, el 61.5% de las campesinas no está georreferenciada, lo mismo que el 93.3% de las nativas. Así, la localización y extensión de sus tierras no forma parte de ningún sistema de información geográfica.

Si se suma el número de las comunidades no tituladas (1,157) con las que no tienen geo referenciación (4,326), resulta que del total de las comunidades reconocidas (7,538), el 72.7% (5,483) no tiene cómo acreditar fehacientemente su derecho de propiedad.

A esa preocupante situación se sumó una ley que “establece medidas tributarias, simplificación de procedimientos y permisos para la promoción y dinamización de la inversión en el país” (Ley 30230). La intención del actual gobierno de reactivar la economía nacional, es favorecer a la inversión privada, incluso desconociendo derechos reconocidos en nuestra legislación. Con procedimientos especiales, anunciados en esa Ley, los inversionistas podrán solicitar la propiedad de las tierras donde realizan directamente sus actividades, o de las zonas aledañas al proyecto que consideren necesarias para sus operaciones. Así, la aplicación de la Ley 30230 puede tener un impacto negativo en materia de derechos a la tierra, tanto de propietarios particulares como de las comunidades campesinas y nativas. Esta norma debería ser modificada, por el bien del país, aunque nuevas normas parecen seguir el mismo camino.

En julio de 2016 un nuevo gobierno asumirá la conducción del país. Los agricultores abrigan la esperanza de que las políticas agrarias protejan realmente su derecho al acceso y uso de tierras y de otros recursos.

*Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad del autor y no comprometen la opinión y posición del IPDRS.

Según los autores, la paz territorial es un concepto que se oye mucho en los últimos meses en Colombia, de boca del Gobierno nacional y de su delegación de paz, que lo mencionan frecuentemente en sus discursos ante los medios de comunicación y en las visitas a las diferentes regiones del país. Por esa razón, hemos querido dedicar este artículo a hilar fino sobre qué implica y cuáles retos involucra su construcción formulando algunas reflexiones y cuatro interrogantes al respecto.

La propuesta de paz territorial que expone Sergio Jaramillo, el Alto Comisionado para la Paz en Colombia, parte de reconocer el fracaso del Estado en su papel de garante de la democracia y los derechos fundamentales de la población civil en las zonas más afectadas por el conflicto armado interno. En consecuencia, el gobierno propone construir una nueva institucionalidad en los territorios históricamente golpeados por la violencia, a partir de una nueva forma de relacionamiento con las comunidades rurales, donde la planeación se realice de forma participativa y las políticas públicas se construyan de “abajo hacia arriba”. (Jaramillo, Sergio. La paz territorial. Alto Comisionado para la Paz en Colombia, 2015).

La discusión sobre el modelo de desarrollo rural que se dio en la mesa de conversaciones de La Habana, llevó a resaltar la importancia del carácter territorial de toda política dirigida a este sector. El concepto central del acuerdo sobre este punto de la agenda es la reforma rural integral. Bajo ese horizonte, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) han venido planteando la propuesta de los “territorios de paz” en las áreas del país donde han tenido influencia y cuentan con procesos de base social que les permitirían hacer política sin armas.

Aunque parece haber un consenso en que lo territorial es fundamental para la construcción de paz, sin duda, la implementación de los acuerdos conlleva profundos retos que implican una voluntad política real para transformar las condiciones de exclusión y pobreza en el sector rural. Así, el más reciente informe sobre la situación de los derechos humanos en Colombia de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos OACNUDH a la par que destaca un replanteamiento estratégico de su agenda en actividades relacionadas con el apoyo a víctimas, la restitución de tierras, las reparaciones, la justicia de transición, el diálogo social y otros asuntos “post-conflicto”, también reconoce el impacto diferencial del conflicto en áreas de la “Colombia rural” y las grandes asimetrías allí presentes en las condiciones de goce y acceso a derechos económicos, sociales, culturales y ambientales. (Cfr. Informe anual del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos – ACNUDH Colombia sobre la situación de los derechos humanos en Colombia. A/HRC/28/3/Add.3. 23 de enero de 2015).

Así las cosas, si en verdad existe una voluntad del Gobierno y los actores económicos para reconocer sus responsabilidades y asumir el costo de construir una paz estable y duradera desde los territorios, se requiere transformar la manera como se ha venido realizando la planeación y formulación de políticas públicas en el sector rural. Algunas reflexiones e interrogantes que sugerimos con el ánimo de contribuir a este debate se exponen en los siguientes párrafos.

Preguntas que esperan respuestas

Si bien la construcción de política pública desde abajo ha sido –y sigue siendo- un reclamo histórico del movimiento social campesino, indígena y afrodescendiente, también históricamente, ha habido una apuesta del establecimiento por negar la viabilidad de estas propuestas y desconocer tales ejercicios de autogobierno y autonomía. Los primeros han formulado multiplicidad de propuestas de ordenamiento territorial y planes de desarrollo propios, que permitan el buen vivir en sus territorios, la vida digna y el respeto por las culturas y el ambiente. La política “de abajo hacia arriba” ha sido pues una exigencia obligada del movimiento popular en Colombia. Superar este lastre debe llevar, necesariamente, a escuchar propuestas de buen vivir como los planes de vida indígena, los planes de desarrollo sostenible de las zonas de reserva campesina y los territorios agroalimentarios, entre otros.

Pero esto no es suficiente. El reconocimiento de derechos diferenciados de algunas poblaciones y la exclusión de otras (pescadores, campesinos, etc.) ha derivado en confrontaciones fratricidas en departamentos como el Cauca, Nariño y Santander. Se pregunta entonces: ¿Cuál es la propuesta del Estado para articular las diferentes visiones de ordenamiento territorial de tal manera que las tensiones generadas entre los intereses de las mismas comunidades étnicas y campesinas puedan solucionarse sin generar nuevos conflictos? ¿Qué mecanismos novedosos y participativos permitirán hacer efectiva la construcción de una paz con enfoques territoriales respetuosos de la autonomía e independencia de las comunidades étnicas y campesinas?

Derivado de lo anterior, se hace necesario transformar la forma de planeación y formulación de las políticas públicas que, hasta el momento, ha carecido de instrumentos de carácter participativo y popular para permitir el aporte colectivo de la sociedad civil en su diseño. Entidades como el Departamento Nacional de Planeación se han distinguido por su carácter tecnócrata y centralizado que responde de manera privilegiada a los intereses del Gobierno, siendo de oídos sordos a los llamados de las regiones.

Asimismo, los Concejos de Planeación Departamental y Municipal se han caracterizado por el clientelismo político de las élites regionales que desconocen la participación popular en sus decisiones. ¿Está dispuesto el Gobierno nacional a transformar sus mecanismos institucionales de construcción de política pública clientelista, centralista y tecnócrata?

La respuesta al anterior interrogante depende, en buena medida, de la forma como termine la puesta en marcha del anunciado revolcón al sector rural que comenzó a mediados del año pasado a través de varios decretos presidenciales, por medio de los cuales se creó la institucionalidad del posconflicto en el agro. Se trata de seis nuevas agencias autónomas diseñadas con un alto perfil técnico que buscan contrarrestar el poder burocrático, especialmente del partido conservador en el campo (Cfr. Nota de prensa: “Santos decreta revolcón del agro sin políticos por lo menos en el papel”. Portal web La Silla Vacía. 12 de julio de 2015. Consulta online: http://lasillavacia.com/node/52560).

La intención de acabar con lo que caracterizó entidades como el INCODER y permitió su manipulación por la maquinaria paramilitar en su objetivo de legalizar el despojo de tierras de víctimas desplazadas forzadamente pareciera positiva pero, en la práctica, un manejo eminentemente especializado de las políticas agrarias no responde a las críticas de la falta de participación ciudadana en su diseño e implementación. Todo lo contrario, refuerza una idea de fragmentación entre el pueblo, asimilado como ignorante, y la política, perteneciente a los técnicos ilustrados.

Finalmente, la tensión Nación-Región está atravesada por el dilema de cómo descentralizar el poder y las políticas de Estado sin otorgar más poder a las castas regionales que, desde la época de la “Constelación social” del Latifundio como la denominara Antonio García Nossa, controlan regiones enteras y son los principales agenciadores de un paramilitarismo que con ocasión de la víspera del pos-acuerdo pareciera reorganizarse nuevamente en forma de ejércitos.

Un desafío que sigue pendiente

La construcción de paz territorial significa gestionar soluciones definitivas a los problemas que han dado lugar al conflicto armado, dentro de los cuales nos referiremos por lo menos a dos dada su trascendencia e impacto en la prolongación y degradación del conflicto armado internos: la concentración de la tierra y el narcotráfico.

El problema de la concentración de la tierra ha sido una causa estructural del origen del conflicto armado colombiano y es un núcleo duro de las negociaciones en La Habana, sobre el que por lo menos se espera produzca un apoyo especial para la reactivación económica e involucramiento en procesos productivos de aquellos territorios particularmente afectados por el conflicto armado interno (justamente esos donde los programas de consolidación funcionaron como plan de choque contrainsurgente).

Si bien la concentración de la tierra ha sido una preocupación en el país por parte de un amplio espectro político desde hace más medio siglo y sobre esta materia se han promulgado varias leyes y políticas públicas que han establecido mecanismos como la adjudicación de tierras baldías para campesinos y los programas de acceso a las tierras del fondo nacional agrario, dirigidos a dotar de tierras a campesinos de bajos recursos y sin tierra, como la Ley 200 de 1936 sobre régimen de tierras, la Ley 135 de 1961 o Ley de reforma social agraria y la Ley 160 de 1994 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino y se dictan otras disposiciones”, estas siguen siendo medidas insuficientes para brindar una solución integral.

Hoy en día, la concentración de la tierra en Colombia sigue siendo vergonzosa. El Atlas de la propiedad calcula para el año 2009 un coeficiente GINI para propietarios de 0,885 y uno de tierras de 0,854, demostrando el fracaso rotundo de todas las políticas dirigidas a superar la concentración de tierras. En ese sentido preguntamos: ¿Cuáles herramientas garantizarán un acceso progresivo hacia una distribución más equitativa de la propiedad rural? ¿Cómo se va a garantizar el debido cumplimiento de los procedimientos establecidos en la ley 160 de 1994, dirigidos a corregir la indebida acumulación de tierras baldías y el incumplimiento de la función social de la propiedad? ¿Qué garantías dentro de la nueva institucionalidad agraria se establecen para evitar los fenómenos de corrupción que se presentaron en el INCODER y su complicidad en la acumulación indebida de baldíos y en los procesos de despojo de tierras?

Y además…

Otro de los factores fundamentales que han alimentado el conflicto armado en Colombia ha sido el narcotráfico. Las regiones productoras de coca, amapola y marihuana han coincidido con los focos del conflicto armado, siendo los productores campesinos, indígenas y afros los más afectados por la confrontación armada y las políticas fracasadas del gobierno nacional de lucha contra el narcotráfico. Esto puede verse quince años después de la implementación del Plan Colombia que -como política antidroga- fue un rotundo fracaso. Así, el índice de consumo de cocaína se duplicó en poco más de una década y para 2014 había 10 mil hectáreas más de coca que en 2002, según lo concluyó la Oficina Nacional para la Política de Control de Drogas de Estados Unidos (ONDCP) en su reporte sobre cultivos de coca en Colombia para el año 2014. (Cfr. Nota de prensa: “Aún con fumigación, se disparan los cultivos de coca”. Portal web La Silla Vacía. 2 de marzo de 2015. Consulta online: http://lasillavacia.com/historia/aun-con-fumigacion-se-disparan-los-cultivos-de-coca-50175).

Luego de invertir lo equivalente al hueco fiscal de este año, aproximadamente $30,5 billones (Cfr. Nota de prensa: “Hueco fiscal del Gobierno es de $30,5 billones”. Diario El Espectador. 23 de febrero de 2016. Consulta online: http://www.elespectador.com/noticias/economia/hueco-fiscal-del-gobierno-de-305-billones-articulo-618222 ); y llevar a cabo la fumigación de casi dos millones de hectáreas en todo el territorio nacional (Nota de prensa: “Los sueños y miedos del Plan Colombia, 15 años después”. Portal web La Silla Vacía. 2 de febrero de 2016. Consulta online:http://lasillavacia.com/historia/los-suenos-y-miedos-del-plan-colombia-15-anos-despues-52941) tanto el gobierno como las FARC reconocen que la solución a la problemática de los cultivos de uso ilícito para el caso colombiano pasa por desestructurar las redes mafiosas al interior de la fuerza pública y por  combatir la existencia de distintos actores armados relacionados con el narcotráfico, como grupos paramilitares y delincuencia organizada, que esperan ocupar los territorios donde se desmovilice la subversión.

Frente a ello, preguntamos ¿Hasta qué punto serán suficientes los programas de sustitución de cultivos y proyectos alternativos de producción, si las mismas partes la asumen como una cuestión fuera de su alcance? ¿Qué medidas se van a tomar para desestructurar la mafia narcotraficante dentro de la fuerza pública?

Finalmente

Luego de un abandono estatal prolongado durante décadas del campo, nos preguntamos por qué el Gobierno se propone impulsar figuras legales de gestión del territorio como las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES) que no responden a la desconcentración de la propiedad rural y, por el contrario, tiende a agravarla, permitiendo la titulación de bienes baldíos a favor de empresarios y su acumulación más allá de los límites legales impuestos por las Unidades Agrícolas Familiares (UAF).

Desde 2010 el Ministerio de Agricultura viene planteando el concepto de “nueva ruralidad” dentro de la estrategia de promoción de los monocultivos de palma aceitera y demás agro combustibles como un modelo que permite al campesinado el acceso a tecnología, créditos y les ofrece asociaciones productivas con  grandes inversionistas del agro.

Este último punto cuestiona el nivel de coherencia entre los acuerdos que negocia el Gobierno en La Habana y las políticas dirigidas a impulsar una nueva ruralidad pensada en términos de hacer productivas, bajo la lógica de un modelo de desarrollo agrario homogéneo y excluyente, específicamente aquellas zonas identificadas como “pobres”. La denominación de “pobres”  proviene del artículo 1 de la Ley 1776 de 2016, “por la cual se crean y desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social – ZIDRES” que los caracteriza como aquellos que se encuentren aislados de los centros urbanos más significativos, demanden elevados costos de adaptación productiva por sus características agrológicas y climáticas, tengan baja densidad poblacional, presenten altos índices de pobreza o carezcan de infraestructura mínima para el transporte y comercialización de los productos.

En suma, las zonas potenciales donde se constituirán ZIDRES resultan estar sumidas en condiciones generales de pobreza. Ello desconoce que en éstas existen (o pueden llegar a existir) otras formas de producción y organización social del territorio, propias de pueblos étnicos y economías campesinas. Asumirles como “trabajadores rurales” al servicio del gran empresario, desconoce sus derechos reforzados en calidad de ser sujetos de especial protección constitucional.

Por eso nos preguntamos ¿Cómo se piensa fortalecer la construcción de paz territorial con herramientas que permitan distintos modelos de producción agrícola y otras formas de organizar los territorios en el tránsito hacia un nuevo modelo de desarrollo rural en Colombia?

El IPDRS se complace en presentar esta visión sobre un tema urgente en Ecuador: la Ley de Tierras Rurales y Territorios Ancestrales.  La autora parte del análisis sobre política pública y reforma institucional en el agro ecuatoriano realizado por el Observatorio de Cambio Rural (OCARU) a lo largo de los últimos tres años. Destaca las contribuciones centrales de Esteban Daza en el seguimiento del debate y el monitoreo a cargo de Isabel Salcedo, que permitieron construir una base de reflexión en diálogo con organizaciones indígenas y campesinas. El análisis de la Ley con enfoque de género contó con los aportes de mujeres rurales, indígenas y afroecuatorianas pertenecientes a organizaciones de Imbabura, Carchi, Pichincha, Sucumbíos y Esmeraldas, pertenecientes a los pueblos Cayambi, Cotacachi, Kitu kara y Afro.

La Ley de Tierras fue aprobada en el pleno de la Asamblea el 7 de enero de 2016. Posteriormente se envió al Ejecutivo, y el pasado 11 de febrero, éste emitió 18 puntos para cambiar la propuesta. La Asamblea, según sus propias declaraciones, acataría 16 de las sugerencias. Tiene 30 días para responder oficialmente. Puesto que el presente artículo se publica en ese lapso, resulta urgente mirar la mencionada Ley en sus antecedentes y sus proyecciones.

Un poco de historia

Con la llegada de la Revolución Ciudadana, en 2007, se inició en Ecuador un proceso de reforma institucional del Estado, que a lo largo de nueve años ha ido configurando un proyecto político modernizador, donde se asigna al campo una función determinada.

Durante la primera etapa constituyente hubo participación activa y propositiva de las organizaciones sociales, determinantes en las luchas contra el neoliberalismo. Esto, sumado a los aprendizajes de años anteriores, resultó en una Constitución garantista y democrática. A la vez una base para transformar las estructuras de desigualdades de clase, género y étnicas, que existían en el país, y para organizar marcos jurídicos que concretaran esos mandatos populares.

En la Constitución actual se establece el rol del Estado en la redistribución de la tierra y el acceso equitativo de campesinos y campesinas a ese recurso (Art. 282); se prohíbe el latifundio y la concentración, y se define combatir las desigualdades de género en el acceso a la tierra; se reconoce el trabajo reproductivo como generador de riqueza nacional y se incorpora la economía popular y solidaria. Según el Art. 334, el Estado desarrollará políticas específicas para erradicar la desigualdad de las mujeres productoras en el acceso a los factores de producción. Por otro lado, se establece la soberanía alimentaria como eje estratégico y obligatorio y se prohíbe el uso de transgénicos.

El sostenimiento de la seguridad y soberanía alimentaria están condicionadas por el acceso justo e igualitario a la tierra, el control en el manejo de los recursos y las políticas de redistribución y garantía que el Estado fomente, como sostienen las investigaciones sobre soberanía alimentaria y las organizaciones y mujeres campesinas. En ese sentido, las mujeres campesinas y de pueblos y nacionalidades son centrales, no sólo por su contribución directa a la producción, sino también porque participan activamente en la toma de decisiones de la Unidad de Producción Agropecuaria (UPA), y aportan con el trabajo no remunerado del cuidado, que permite la reproducción familiar, comunitaria y de los recursos naturales.

Sin embargo, luego de la aprobación de la Constitución, el proyecto democrático se fue convirtiendo en uno de modernización capitalista, sostenido sobre el pacto entre el gobierno y sectores empresariales. Ese modelo se caracteriza por el predominio de la agroindustria y el agronegocio, con grandes extensiones y concentración de tierra en sectores terratenientes y agroindustriales; uso intensivo de la tierra, fomento de productividad y desgaste ambiental; concentración de agua, y subsidios del Estado para sectores capitalistas del campo (Daza, Esteban 2015. La culpa es del wachofundio. A propósito de una ley de tierras. Quito: OCARU).

Entre la Ley y la realidad

En ese contexto, la nueva Ley de Tierras, como expresión del proyecto “correista” para el campo ecuatoriano, define sujetos y consolida un modelo específico. Desde la situación de las mujeres campesinas, rurales y de pueblos y nacionalidades, hay cuatro problemáticas centrales del campo que ayudan a entender esa orientación.

En primer lugar, la tendencia mundial que promueve un proyecto global capitalista basado en agronegocio y agroindustria, y configura un campo sin campesinos y una división internacional del trabajo, donde países como Ecuador proveen alimentos y sostienen la riqueza y diversidad sobre su condición de dependencia y el trabajo mal pagado, sobre explotado y no reconocido de los campesinos. 

En segundo término, la tenencia desigual de la tierra. A pesar de los dos procesos de Reforma Agraria en el país, la concentración se mantiene y se agrava cuando se trata de las mujeres. En 1954, el índice de GINI fue de 0,86; cuarenta y seis años más tarde, alcanzó a 0,80. El último Censo Agropecuario fue en el año 2000 y el gobierno no muestra ningún proyecto para un nuevo Censo que permita actualizar información en un futuro cercano.

La legislación civil ecuatoriana reconoce que el administrador principal de la propiedad conyugal es el marido, y los datos muestran que éstos serían el 70% de los propietarios de la tierra, mientras que las mujeres apenas alcanzarían un 26% de representación en el régimen de propiedad (Deere, Carmen y León, Magdalena 2001. Empowering women: land and property rights in Latin America. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press). Además de no haber datos actualizados, son escasos los estudios rurales que abordan la problemática de propiedad de la tierra para las mujeres.

En tercer lugar, la explotación y precarización de la fuerza de trabajo. El 78,39% de la Población Económicamente Activa (PEA) rural, está subempleada y los campesinos que diversifican sus fuentes de ingreso en zonas de expansión de agroindustria no logran cubrir la canasta básica familiar. Los estudios muestran que el trabajo en agroindustria genera enfermedades ocupacionales, que en el caso de las mujeres jornaleras rurales están vinculadas a trastornos musculo-esqueléticos, varices, problemas gineco-obstétricos y vías urinarias (Harari, Raúl 2011. Trabajo y salud en Ecuador, Quito: Abya Yala).

Finalmente, la feminización del campo y sobre carga de trabajo. A pesar de que el trabajo de las mujeres es estratégico en el sostenimiento del modelo de economía familiar campesina y de la soberanía alimentaria en el agro, el 2007 la Encuesta de Uso del Tiempo del Instituto Nacional de Estadística y Censo (INEC) mostró datos alarmantes sobre su situación de sobre-explotación a través de la medición de la carga global de trabajo, que mide el tiempo de trabajo remunerado extra doméstico y el no remunerado, como tareas domésticas, voluntariado en la comunidad y actividades que permiten el auto consumo. Las mujeres rurales ecuatorianas trabajan 82 horas y 58 minutos cada semana, mientras que los hombres, trabajan 60 horas y 11 minutos. La mujer de la ciudad, trabajan 75 horas y cinco minutos a la semana. La mujer campesina trabaja 22 horas más que los hombres en el campo y, aproximadamente, ocho horas más que la mujer de la ciudad.

La mayoría del empleo inadecuado (empleo no adecuado, subempleo y trabajo no remunerado) se encuentra en el comercio, manufactura y agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca (INEC 2015).  Según la Encuesta Nacional de Empleo, Desempleo y Subempleo (ENEMDU), la cuarta parte de las mujeres (campesinas, jornaleras rurales, indígenas, afro y montubias) están articuladas al sector de “agricultura, ganadería, silvicultura y pesca” (promedio del periodo 2008-2013) y el restante 75% son hombres.

A esto se suma la condición estructural de subempleo, que afecta fundamentalmente a las mujeres. Para diciembre de 2013, el 55% de los ocupados a nivel nacional se encontraban en situación de subempleo. En el sector rural alcanza al 75% de los sub ocupados y afecta más a las mujeres que a los varones.

Finalmente, el peso del empleo no remunerado se mantiene en la población de mujeres. Entre 2007 y 2015 hubo una mayor proporción de mujeres en la PEA con empleo no remunerados. Para septiembre 2015, el 8,4% de mujeres en la PEA tenían un empleo no remunerado, mientras que solo el 2,1% de los hombres de la PEA están en esa situación (INEC, 2015).

La principal ocupación de las mujeres es como “cuenta propia”. Para el año 2013, más de la tercera parte de las mujeres ocupadas fueron cuentapropistas (33.2%), luego “empleadas privadas” con 29% y “trabajadoras del hogar no remuneradas” 15%. Hay que considerar que las categorías cuentapropistas y empleadas privadas visualizan el trabajo de las mujeres en el ámbito productivo a lo que hay que agregar el no remunerado del hogar.

Para comprender mejor la estructura del trabajo rural es importante señalar que la ocupación campesina depende en gran medida del trabajo particular de las y los campesinos en sus parcelas. Debido a la persistencia del minifundio, que condiciona la producción de las UPA, y de las condiciones de desigualdad que hacen inviable la agricultura familiar campesina y otras formas de producción, la estrategia de las y los campesinos incorpora otras actividades que buscan aumentar ingresos para cubrir sus necesidades. A pesar de esto, la estrategia familiar no logra superar las condiciones de vida del campo y la especialización de las mejores tierras hacia la ganadería, la mecanización agrícola y las nuevas reglas de contratación laboral (temor a conflictos laborales y aseguramiento) han conducido a que el problema del subempleo subsista en el sector rural. 

En Ecuador, en la última década, cerca del 24% de las UPA están a cargo de las mujeres, 68% en la Sierra, 25% en la Costa y 7% en la Amazonía. Las UPA administradas por mujeres son, en su mayor proporción, agricultura familiar y acceden, en promedio, a menos de ocho hectáreas por unidad productiva. Datos de la Encuesta de Superficie y Producción Agropecuaria Continua (ESPAC) del 2013 muestran más de 200 mil mujeres a cargo UPA; resaltando las que se desempeñan como “trabajadoras familiares no remuneradas”, entre las que hay un número relativamente pequeño de asalariadas.

Si complementamos esta información con datos proporcionados por la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), las campesinas conforman el 60 u 80% de las productoras que generan alimento en los países en desarrollo. Sin embargo su trabajo, que aporta a la soberanía y seguridad alimentarias, se realiza en condiciones de precaridad y de poco acceso a la tierra. No hay datos desagregados por sexo para el acceso al agua, pero la ESPAC sostiene que el año 2013 apenas 16% de las unidades productivas de pequeña agricultura campesina tenían acceso a este recurso fundamental, en la mediana agricultura era 18% y en la empresarial 29%.

Tampoco contamos con información por sexo en el acceso al crédito, pero el productor agropecuario, en general, accede únicamente al 8% del crédito del sector financiero para ese sector. El crédito se concede mayoritariamente para la actividad ganadera (bovina y porcina), y para los cultivos exportables (palma africana, cacao, acuacultura y banano). Alrededor del 70% de la cartera el 2013 fue a estos rubros. Por tanto, la sostenibilidad de la soberanía alimentaria no está garantizada con acceso a crédito para las unidades familiares.

Efectos desiguales

Luego de haber expuesto la situación de desigualdad de las mujeres campesinas del Ecuador, pasemos a analizar los princiales puntos de la Ley de Tierras que las afectarían.

La Ley se basa en la idea de que el campesinado es un sector atrasado, pobre y poco productivo, como aparece en el capítulo de exposición de motivos. Por tanto, el propósito fundamental es aumentar la productividad en la pequeña y mediana agricultura, como vía para salir de la pobreza. No contempla la redistribución como elemento central para eliminar la pobreza y, por lo tanto, la condición estructural de desigualdad que afecta fundamentalmente a las mujeres no se recoge como razón para la promulgación de la Ley. Al ser el propósito de la Ley, concentrar el contenido en aumentar la productividad y con esto “resolver” la pobreza, como sostiene el gobierno; los usos ecológicos y menos agresivos sobre la tierra, así como los saberes campesinos, en donde las mujeres cumplen un rol central, se verán minados y marginados porque no son rentables, y están destinados a la agricultura que garantiza la reproducción familiar campesina.

La Ley no define el latifundio ni establece límite en número de hectáreas, tampoco mecanismos para redistribución, y deja sin efecto cualquier posibilidad de cambiar la tenencia desigual y la concentración de la tierra, afectando fundamentalmente a las mujeres rurales que se encuentran en situación de mayor desigualdad en cuanto a propiedad de la tierra.

La nueva norma incentiva un mercado de tierras administrado, por el Estado, sin mecanismos de control público o comunitario para frenar la dinámica del capital. Tanto para la venta de la tierra por adjudicación como para las tierra que forman parte del Fondo de Tierras mediante título gratuito, se establece un precio y esta compra y venta consolida que la única vía que reconoce la Ley para acceder a tierra es a través del mercado. Las mujeres campesinas no cuentan con recursos disponibles para comprar tierra, ya que perciben menos ingresos que los hombres, realizan trabajos no remunerados o son jefas de hogar y sostienen sus familias empobrecidas, por lo cual ven minadas sus posibilidades de acceder a ese recurso.

Las mujeres solo pueden acceder a programas de tierra, en caso de ser jefas de hogar, es decir, en ausencia del esposo; esto muestra que el Estado no las considerada como sujetos productivos, mucho menos estratégicos, en el ámbito agrario, y solo son sujeto de asistencia ante la ausencia del hombre jefe de familia.   

La Ley fomenta el trabajo asalariado como única relación en el campo, y el salario como expresión exclusiva de esta relación. Se niegan otras formas estructurales de labor, como el trabajo no remunerado, realizado fundamentalmente por mujeres, que colocan el cuidado como condición para reproducir la vida (cuidado de la naturaleza y recursos productivos como agua y tierra, sostenimiento de biodiversidad y preservación de semillas; cuidado de la familia y crianza de hijos; mantenimiento del tejido comunitario y de prácticas culturales, etc.) Esta negación implica mayor desconocimiento del trabajo no pagado, que subvenciona al modelo hegemónico y mayores condiciones de explotación y precarización.

Al concentrar la función social en el cumplimento de niveles estables de productividad (Art. 11) y establecer la tierra como un recurso productivo de explotación y no como un medio común de vida, homogeniza la diversidad de formas productivas y saberes reproducidos fundamentalmente por las mujeres.

El establecimiento del uso sustentable de la tierra no impide o limita el uso de paquetes tecnológicos para incrementar la productividad. Tampoco establece con claridad la prohibición de transgénicos, amenazando, por lo tanto, el trabajo y conocimientos de cuidado, preservación y reproducción de semillas para el mantenimiento de la riqueza genética y un mejor enfrentamiento en etapas de crisis y hambrunas, tareas que están fundamentalmente a cargo de las mujeres campesinas que se organizan en estrategias como el intercambio y preservación de semillas a través de bancos.

Propone la “convivencia” entre la agroindustria y la soberanía alimentaria (Art. 2.) negando la existencia de relaciones de poder en el campo y la promoción de la agroindustria como modelo predominante, y obliga a los y las campesinas a usar la tierra para la producción de monocultivos y agroindustria, en detrimento de la soberanía alimentaria. Esta negación limita las posibilidades reales de reproducción de la soberanía alimentaria y de la calidad de vida de las mujeres campesinas, mientras que ellas contribuyen con su trabajo y conocimiento.

La norma consolida una única visión y proyecto del Estado sobre el campo, negando y limitando la participación de las organizaciones campesinas en la construcción de este proyecto (Art. 26.). A pesar del rol histórico de las organizaciones en la defensa de un modelo de soberanía alimentaria, el Estado reconoce únicamente a las organizaciones campesinas legales, y desconoce formas organizativas autónomas a las que pertenecen fundamentalmente las mujeres indígenas y afroecuatorianas.

El carácter de la institucionalidad agraria muestra el proyecto estatal de control del campo, que tiene como eje principal la promoción de estructuras jerárquicas, verticales y poco democráticas. Un ejemplo es la Autoridad Agraria Nacional, definida por el Ejecutivo para la formulación y aplicación de la política de tierras sin participación social.

El Fondo Nacional de Tierras concentra todas las tierras estatales de los programas de redistribución. La única forma para que el Fondo entre en funcionamiento es comprando tierras y volviéndolas a vender al mismo precio de la compra. Por lo tanto, su creación está relacionada con la transacción mercantil de la tierra y no con una concepción de redistribución por justicia social. No se establece enfoque de género o la constitución de un Fondo específico para las mujeres.

En resumen, la actual Ley expresa la modernización capitalista y su alianza con el patriarcado en el campo y con el proyecto de las elites sobre éste, sepultando la posibilidad de procesos de Reforma Agraria y, probablemente, precarizando y condicionando aún más la vida de las mujeres campesinas, indígenas, montubias y afroecuatorianas, que se ven conminadas a seguir sosteniendo con su trabajo y con sus saberes la seguridad y soberanía alimentarias, sin autonomía ni posibilidades de redistrubición y reconocimiento real a su perseverancia en un proyecto de reproducción de la vida, que tiene en el centro el cuidado de la sociedad.

*Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad del autor y no comprometen la opinión y posición del IPDRS.

A menudo se habla de las contradicciones entre las prácticas agrícolas campesinas tradicionales y las innovaciones tecnológicas producidas por grandes empresas transnacionales. De eso trata el presente artículo que el Instituto para el Desarrollo Rural de Sudamérica (IPDRS) comparte con las y los lectores. La autora toma expresamente el caso de las semillas para mostrar esta contradicción, así como sus consecuencias en la preservación de los saberes tradicionales y, de hecho, en el desarrollo rural y las condiciones de vida de poblaciones campesinas indígenas y afros dedicadas a la agricultura.

En Colombia, durante el segundo semestre del año 2013, hubo diversas movilizaciones sociales y campesinas en protesta por la destrucción de 62 toneladas de arroz en el departamento de Huila, por parte de la fuerza pública y funcionarios del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA).

En el campo de las normas

Los funcionarios justificaron su actuación con el artículo 21 de la Resolución 970 del año 2010, en donde se les otorga competencia para tomar las medidas que sean necesarias para hacer cumplir la norma de limitar el uso y comercialización de alimentos que hayan sido producto de cosechas reservadas. La reserva de cosecha, según el artículo 15 de esa Resolución, se produce cuando el agricultor selecciona, guarda y usa para un nuevo cultivo semillas de una cosecha pasada.

La norma también establece que, cuando los agricultores seleccionen sus mejores semillas para usarlas en un nuevo cultivo deben cumplir los requisitos que plantea el ICA, como por ejemplo que la siembra con estas semillas de reserva no supere las cinco hectáreas, que la simiente que se reserva haya sido producto de una cosecha de semillas certificadas o seleccionadas, y que sea para su propio uso, no sean entregadas a terceros, es decir que no sean comercializadas.  

Estas medidas limitan de forma significativa las prácticas agrícolas en Colombia, especialmente de las comunidades locales campesinas, indígenas y afrocolombianas que usan esta técnica de cultivo ancestral para obtener cosechas que puedan ser comercializadas y, por tanto, fuente de ingreso para las comunidades. 

No se trata de una práctica nueva o localizada. Por el contrario, Vandana Shiva en su texto ¿Proteger o expoliar?, del año 2003, menciona que seleccionar las mejores semillas que ha dado un cultivo, para almacenarlas y volverlas a usar en la siguiente siembra es un conocimiento tradicional que comparten diferentes pueblos alrededor del mundo. Sin embargo, bien esta práctica está arraigada en diferentes culturas rurales y es considerada un medio para garantizar la seguridad alimentaria de diferentes territorios, ha sido regulada por diferentes Estados porque está en contra de diferentes disposiciones incluidas en los Tratados de Libre Comercio (TLC).

En el caso del TLC entre Colombia y Estados Unidos, se establecen ciertos requisitos fitosanitarios que deben cumplir las semillas para ser legales y, en consecuencias ser comercializadas. Tales requisitos fueron incluidos en la ya citada Resolución 970, completamente a contra pelo de la forma tradicional en la que algunas comunidades tradicionales campesinas, indígenas, afrocolombianas cultivan en el país.

La prohibición de esta práctica tradicional se fundamenta sobre dos razones. La primera, para garantizar la calidad en los alimentos que se consumen en el país, la segunda, para proteger a los titulares de los derechos de propiedad intelectual.

Por otro lado, no es una casualidad que diferentes empresas nacionales y multinacionales se hayan dedicado a modificar genéticamente las semillas para lograr que tengan mejores rendimientos. Esta clase de innovaciones son protegidas por las normas de propiedad industrial, que conceden a los titulares de esas modificaciones el derecho exclusivo a explotarlas y comercializarlas, ya que las semillas modificadas genéticamente solo podrán ser usadas y comercializadas por terceros cuando exista una autorización de uso por parte del titular del derecho. 

Amparadas por esa norma, multinacionales como Monsanto, Dupont o Syngenta se han convertido en los mayores proveedores de semillas modificadas genéticamente en varios lugares del mundo puesto que, generalmente, esas semillas son las que cumplen con los requisitos fitosanitarios requeridos en la Resolución ya citada.

Malos resultados y buenas intenciones

Esas regulaciones han limitado de forma significativa el desarrollo de las prácticas agrícolas en Colombia. Pues si no se usan para cultivo, el tipo de semillas que las y los agricultores producen tradicionalmente, no serán aprobadas por el ICA y, por tanto, no podrán ser comercializadas en el país. Esto ha llevado a la mayoría de agricultores y agricultoras a comprar a empresas especializadas en estas innovaciones las semillas que cumplen con los requisitos establecidos. Pero, si las comunidades tradicionales seleccionaran las mejores semillas para la siguiente siembra, no necesitarían de las empresas proveedoras de semillas, y la viabilidad de ese negocio se vería amenazada, riesgo que, por supuesto, no permitirán ni los TLC, ni las normas de propiedad intelectual.

Por tanto, las comunidades tradicionales están defendiendo su práctica ancestral de preservación de semillas, perfeccionada gracias al uso de sus conocimientos tradicionales, por cada una de las generaciones que van interviniendo en el proceso de siembra. Más aún, no comprenden por qué deben pagar por algo que les da naturalmente la tierra cada vez que se dispongan a hacer una siembra.

Hay otra contradicción. Si bien en la actualidad existe un sistema jurídico que protege las semillas modificadas genéticamente a través de estas innovaciones tecnológicas (lo que se denomina propiedad intelectual), pero no se ha construido un cuerpo normativo de protección de las semillas que se producen a través de la aplicación de los conocimientos tradicionales. Aunque hay algunas disposiciones normativas que llaman la atención sobre la relevancia de los conocimientos tradicionales, son insuficientes para proteger la práctica tradicional de la reserva de semillas.

De hecho, el Convenio Sobre Diversidad Biológica, en su artículo 8, literal j, define los conocimientos tradicionales asociados a la biodiversidad como: “Conocimientos, innovaciones y prácticas de las comunidades indígenas y locales que entrañen estilos tradicionales de vida que interesan para la conservación y utilización sostenible de la diversidad biológica”. (CDB, 1992).

El convenio establece requisitos de acceso a los conocimientos, la autorización y participación de las comunidades poseedoras, y la repartición equitativa de beneficios entre quién explota comercialmente ese saber ancestral y el pueblo indígena que es su dueño.

Por otro lado, la Decisión Andina 391, del año 1996, propuso un régimen común sobre el acceso a los recursos genéticos, en el que se denominan los conocimientos tradicionales asociados a la biodiversidad como componente intangible definido como: “Todo conocimiento, innovación o práctica individual y colectiva, con valor real o potencial, asociado al recurso genético, o productos derivado o al recurso biológico que los contiene, protegido o no por regímenes de propiedad intelectual”.

La decisión 391 establece expresamente la importancia que tiene el componente intangible para la conservación de la biodiversidad y para el desarrollo económico de los países parte. Además, determina que los mecanismos de protección para los conocimientos tradicionales son el reconocimiento y valoración del componente intangible, la participación justa y equitativa de los beneficios derivados de su acceso y el reconocimiento de la facultad de los pueblos indígenas para decidir sobre sus conocimientos tradicionales.

El análisis de las disposiciones normativas citadas permite desarrollar tres premisas. En primer lugar, que se ha reconocido la importancia de los conocimientos tradicionales. Segundo, la protección se ha enfocado en la participación de los beneficios económicos cuando un tercero realice una innovación tecnológica con base en estos conocimientos. Y tercero, como consecuencia de las dos primeras, que estas disposiciones normativas no pueden ser utilizadas por las comunidades tradicionales para proteger su práctica tradicional de reserva de semillas, contra las medidas del ICA.

Mirando hacia el futuro

Comprender que los conocimientos tradicionales tienen una relación intrínseca con el agro es de vital importancia para la transformación de las políticas agrarias respetuosas de la diversidad, como lo es construir una política inclusiva de prácticas rurales no hegemónicas y globalizadas. Ambos aspectos son de  vital importancia para el desarrollo sostenible del país y para la superación del conflicto armado. Esto ha quedado claro en la mesa de negociación de paz realizada el año pasado en la Habana, en la cual uno de los puntos centrales fue la reforma agraria.

En el comunicado del seis de junio de 2014, del Gobierno Nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia - Ejército del Pueblo (FARC EP) denominado Hacia un nuevo campo colombiano: Reforma Rural Integral, se proponen diversas medidas para que, a través del desarrollo sostenible del agro, se supere la pobreza extrema y la marginalidad de las que está siendo víctima la población rural.

Complementariamente, en el punto 2 del comunicado, sobre Programas de Desarrollo con Enfoque territorial, se establece que “la protección a la riqueza pluriétnica y multicultural para que contribuya al conocimiento, a la organización de la vida, a la económica, a la producción y al relacionamiento con la naturaleza”.  https://www.mesadeconversaciones.com.co/sites/default/files/Borrador%20Conjunto%20-%20%20Pol_tica%20de%20desarrollo%20agrario%20integral.pdf.

Con base en este lineamiento, una vez se suscriban los diálogos de paz, se podrían proponer diferentes iniciativas legislativas que reconozcan la importancia de estas prácticas tradicionales para las comunidades rurales, y que se les brinden mecanismos a través de los cuales puedan protegerlas.

Es injusto, y contrario al derecho a la igualdad, que solo se brinde protección jurídica a una de las muchas formas de generar semillas de alta calidad. No es cierto que la técnica apoyada en el método científico hegemónico sea mejor. Las técnicas tradicionales pueden dar grandes resultados, solo hay que reivindicarlas, protegerlas y potenciarlas.

Por el contrario, lograr que con base en los acuerdos de paz se creen diferentes mecanismos que protejan la reserva de semillas por parte de las comunidades tradicionales es propiciar la autonomía comunitaria, el respeto por su diversidad cultural y una repartición equitativa en las utilidades por el uso de la tierra.  

*Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad del autor y no comprometen la opinión y posición del IPDRS.

El Instituto para el Desarrollo Rural de Sudamérica (IPDRS) ofrece el presente artículo que se inspira en la oportunidad de proponer medidas de adaptación basadas en ecosistemas, entre las cuales destacan los Sistemas Agroforestales, tema central del texto.

El autor nos recuerda que la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), declaró el 2015 como Año Internacional de los Suelos y el 2016 como Año de las Leguminosas. En ese contexto, se deben elaborar diversas políticas públicas relativas a la agricultura familiar, seguridad y soberanía agroalimentaria y nutricional, conservación de los ecosistemas, la biodiversidad, generación de servicios ecosistémicos y estrategias de adaptación y mitigación al cambio climático, entre otras áreas, poniendo el acento en la conservación de los suelos, dado el carácter estratégico que tiene como recurso para un desarrollo territorial rural.

Los Sistemas Agroforestales (SAF) son métodos dinámicos y ecológicos de uso de la tierra, multifuncionales y resilientes, que integran, simultáneamente o secuencialmente y en la misma parcela: árboles, arbustos, palmas, bambúes, cultivos agrícolas, hortícolas, ornamentales, medicinales y cría de animales. Los SAF son una práctica deliberada y científica de manejo tipo Land sharing, es decir que, desde una perspectiva agroecológica y en un mismo espacio, se busca optimizar la conservación de la agro - biodiversidad con agricultura familiar de bajo impacto ambiental y cultural. Los SAF incluyen una gran variedad de prácticas silvoagrícolas, silvopastoriles y agrosilvopastoriles.

Hoy en día, por otra parte, cobra vigencia la cobertura vegetal a través de los SAF como medida de mitigación y adaptación contra el cambio climático, conciliándose de esta manera los esfuerzos para lograr la seguridad alimentaria y nutricional con la conservación de la biodiversidad y la estabilidad de los ecosistemas ante las fluctuaciones climáticas. Los SAF tienen la capacidad de proteger los suelos y evitar la erosión, especialmente en aquellas cuencas hidrográficas con importantes procesos de degradación ambiental.

En Venezuela, la expansión de la frontera agropecuaria está afectando ecosistemas boscosos, generándose una degradación de los suelos, aguas y bosques, por lo cual los SAF representan una alternativa para la recuperación de áreas degradadas en áreas forestales perturbadas y con vegetación secundaria, permitiéndose la conservación y restauración de la fertilidad de los suelos, mejora de la infiltración del agua, captura de carbono, entre otros muchos beneficios ecológicos.

Con la implementación de los SAF son posibles procesos de reconversión, transición y transformación de sistemas agropecuarios convencionales hacia agroecosistema resilientes que permitan optimizar los beneficios de las interacciones entre suelos, plantas, animales, atmósfera y seres humanos en los paisajes rurales venezolanos.

Normas para el desarrollo agroforestal en Venezuela

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, en sus artículos 128 y 305, hace referencia a los preceptos de sustentabilidad territorial y ecosocial. Pero la seguridad y soberanía agroalimentaria serán posibles en la medida en que se elaboren e implementen políticas públicas para la conservación de los suelos, aprovechando las iniciativas fomentadas y promovidas por la FAO, tales como la Alianza Sudamericana de los Suelos, que fomenta y promociona en la región esfuerzos para proteger, recuperar y manejar los suelos, un factor esencial para lograr la erradicación del hambre y conservar los ecosistemas y la biodiversidad.

En cuanto a normativa, en Venezuela la reciente Ley de Bosques incluye entre los fines de  la  gestión  forestal la investigación, establecimiento, manejo y  aprovechamiento de plantaciones forestales de uso múltiple y sistemas agroforestales (artículo 7, numeral 4); investigación sobre aspectos ecológicos, económicos y técnicos en SAF (artículo 34); especies autóctonas en veda para  forestación, reforestación, repoblación (artículo 55); fomento y promoción de los SAF para  recuperación  y  conservación  de  áreas boscosas  (artículos 57  y  58);  adecuación  agroforestal  en  propiedades rurales utilizando especies autóctonas y exóticas en SAF (artículo 61); restauración o recuperación ambiental utilizando SAF  (artículo 71);  Incentivos económicos y fiscales, exoneración  fiscal para establecer SAF (artículos 92 y 93); certificado de  incentivo  forestal para  establecer  SAF (artículo 94);  y pago  por  beneficios ambientales a organizaciones de base comunitaria (artículo 99).

Otra Ley fundamental para la promoción y fomento de los SAF es la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, en sus artículos 2 y 113, que  afecta las  tierras  públicas y privadas con vocación para la  producción agroalimentaria a través de una clasificación por vocación de uso (agrícola vegetal,  pecuario, forestal, preservación y conservación ambiental, agroturismo.  

El carácter estratégico del suelo como recurso natural para el desarrollo territorial rural es incorporado en el Reglamento Parcial de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario para la determinación de la vocación de uso de la tierra rural (artículo 2, numeral 7). En efecto, el suelo, además de ser el principal sustrato para las actividades agrícolas, pecuarias, forestales, acuícolas, piscícolas, agroforestales y silviculturales, es también el soporte para las instalaciones, infraestructuras y servicios de agrosoporte a dichas actividades. En los suelos se realiza la mayor parte del ciclaje de nutrientes que requiere el planeta para albergar y garantizar la vida a todos los seres vivos que lo habitamos.

Por tanto, los suelos necesitan ser conservados y restaurados para que los servicios que prestan a la humanidad sean sustentables para las próximas generaciones. La biodiversidad funcional de los suelos tiene un papel fundamental en la regulación de los procesos biogeoquímicos formadores y de mantenimiento de los ecosistemas, dentro de los cuales están su formación y estructuración, la descomposición de la materia orgánica, los ciclos de nutrientes y la formación de gases componentes de la atmosfera terrestre.

La Ley del Plan de  la Patria (Segundo Plan Socialista de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2013-2019), privilegia la soberanía alimentaria a través de un Plan Nacional de Producción de  Alimentos, estableciendo la promoción de modelos sostenible de producción diversificados; gestión del agua partiendo de las cuencas hidrográficas como unidades de gestión, y el diseño de un plan de mitigación que abarque los sectores productivos emisores de gases de  efecto invernadero, como una  contribución  voluntaria nacional a los esfuerzos para salvar el planeta.

Por tanto, en la lucha contra el cambio climático es fundamental incorporar en el Plan Nacional de Adaptación y Mitigación contemplado en la Ley del Plan de La Patria, estrategias de conservación de suelos como los SAF, dado que “en el primer metro de profundidad de los suelos de América Latina y del Caribe se almacenan aproximadamente 185 gigatoneladas de carbono orgánico, casi el doble de las reservas de carbono acumuladas en la vegetación de la Amazonía”, (Sociedad Latinoamericana de Suelos).

Por otra parte, también hay una Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Agroalimentaria, que regula lo concerniente a las actividades agroforestales, en cuanto sea aplicable para garantizar la soberanía y seguridad agroalimentaria (artículo 2); la promoción y ejecución de la agricultura  sustentable  como  base  del  desarrollo  territorial  rural  (artículo  4);  el  derecho  a  la  producción  sustentable  en  las  actividades agropecuarias, considerando contrarios a esta Ley las prácticas de monocultivos  intensivos  (artículo 10);  y el incentivo  a  la  formas  de  agricultura ecológica  sustentable  adecuada  a  las  diferentes condiciones edafoclimáticas del país (artículo 15).

Finalmente, hace 15 años el Decreto Presidencial  1.660,  publicado  en  la  Gaceta  Oficial  Nº 34.984 de fecha 12 de junio de 1992, estableció el Programa Nacional de Plantaciones Forestales  Comerciales y de Usos Múltiples, con el objetivo de promover la ejecución de proyectos de plantaciones forestales y sistemas agroforestales en terrenos aptos, por parte de  personas  naturales  o  jurídicas, públicas o privadas. La norma estimó en 9.298.509,60 hectáreas la superficie potencial para los SAF, lo que puede considerarse el dato más concreto sobre tierras con potencial para el desarrollo agroforestal.

SAF y cambio climático

Las evidencias de que estamos en presencia de cambios climáticos son cada día más consistentes, en función del aumento de las concentraciones de gases de efecto invernadero, como, por ejemplo, el dióxido de carbono (CO2) y metano (CH4), datos aceptados por la comunidad científica internacional. El problema de cambio climático no es solamente ambiental, también incluye el conjunto de la vida social y natural, por lo cual se debe abordar en toda su complejidad y de manera integral.

La situación actual exige de manera imperiosa la adopción de políticas y medidas para detener el escenario de calentamiento global (mitigación), así como para disminuir sus impactos (adaptación) sociales, ambientales, culturales y económicos. Por ello, el acento de las estrategias de lucha contra el cambio climático se debe colocar en los SAF, cuyo potencial como sumideros de carbono ha sido científicamente comprobado, según lo estimado el año 2002 en condiciones de biofísica de la Amazonía Peruana por D. Callo-Concha, L. Krishnamurthy y J. Alegre (Cuantificación del carbono secuestrado por algunos sistemas agroforestales y testigos, en tres pisos ecológicos de la Amazonía Peruana).

Los SAF pueden ser útiles para promover procesos de reconversión, transición y transformación de los métodos agro productivos convencionales de uso de la tierra. De igual forma, contribuyen a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y fortalecen procedimientos para aumentar la acumulación y mantenimiento de carbono en el sistema productivo; mantenimiento de la cobertura vegetal del suelo durante todo el año y el aumento sustancial del tenor de materia orgánica.

En aspectos culturales los SAF se relacionan con la posibilidad de implantación de cultivos más eficientes en la fijación de nitrógeno y carbono y en la reducción de procesos de deforestación y quemas de ecosistemas naturales, adopción de prácticas de manejo agroecológico y de agricultura familiar para contribuir en la soberanía y seguridad agroalimentaria. Estrategias de este tipo contribuyen, por su parte, en la reducción de la pobreza en áreas rurales, diversificación de los ingresos familiares y conservación de la biodiversidad y los ecosistemas, generación de beneficios ambientales.

Final abierto

Organismos como la FAO y el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) reconocen las actividades agroforestales como prácticas agroecológicas de manejo sustentable del suelo para mantener en equilibrio sus funciones físicas, químicas y biológicas, generando un impacto positivo en el cambio climático, por medio del secuestro de carbono y en la reducción de los Gases de Efecto Invernadero. Dado que la economía venezolana es dinamizada por la actividad petrolera, el país es considerado un gran emisor de CO2, lo cual amerita esfuerzos para disminuir y compensar esas emisiones,  requiriéndose la experiencia de instituciones públicas y privadas para promover en el marco de las políticas públicas de “responsabilidad eco-sociales”, planes, programas y proyectos con medidas de mitigación y adaptación que den respuestas concretas a los impactos negativos del cambio climático que ya se evidencian.

En Venezuela ya existen preceptos constitucionales y bases legales para promover y fomentar un desarrollo territorial rural de base agroforestal, pero no basta con lo que dice el papel, es indispensable que las normas se concreten y el estado y la sociedad avances con acciones operativas en terreno, que conviertan en realidad los postulados contenidos en nuestra legislación nacional.

En definitiva, se trata de planificar el uso agroforestal de la tierra como una estrategia de sustentabilidad para la producción actual y futura en el campo venezolano.

*Las opiniones expresadas en este documento son responsabilidad del autor y no comprometen la opinión y posición del IPDRS.

Cada fin y principio de año traen consigo el interés por mirar los principales acontecimientos del período transcurrido y, en la misma medida, en perspectiva de futuro inmediato. Aunque no siempre se pueden agotar los temas, el ejercicio ayuda, al menos, a intentar delimitar las ambiciosas metas que nos proponemos y, al mismo tiempo, aquilatar las cualidades de procesos, a veces demasiado largos, con que transcurren muchas de ellas. Fieles a esa tradición, en el IPDRS les proponemos, como cada año, una mirada retrospectiva a vuelo de pájaro.

En Sudamérica, el final del año 2015 cerró con el temor de una doble amenaza. Por un lado, las consecuencias potenciales de la baja notable en el precio del petróleo, cada vez más barato y, por el otro, de los efectos del cambio climático (sequía en unas zonas e inundaciones en otras), que una vez más llegaban de la mano del fenómeno El Niño.

Hasta el momento, ya habiendo caminado con holgura la primera quincena del nuevo año 2016, la primera amenaza no ha mostrado las garras que se temían, aunque, por cierto, no ha dejado de tener ciertos “efectos sobre el desarrollo económico de varios países, pero en grado menor de lo esperado” (Czaplicki Stanislaw. Año 2015 En: Los Tiempos. 05.01.15). La segunda amenaza, sin embargo, se encuentra en pleno desarrollo y aún es temprano para empezar a cuantificar los daños directos y los colaterales.

Como suele suceder, en ambos casos hay efectos directos e indirectos sobre las actividades y las condiciones de vida y de trabajo de las poblaciones campesinas indígenas, particularmente aquellas que tienen en la agricultura una de sus principales fuentes de subsistencia.

Hasta el momento, las políticas más estables relacionadas con el área siguen siendo bastante conservadoras (seguro agrario, censos agropecuarios, diversos bonos de transferencia monetaria directa y condicionada, y control de precios de alimentos para evitar el encarecimiento de la canasta familiar y, por ende, reacciones conflictivas de las poblaciones urbanas, con peso específico cada vez mayor en la cosecha de votos).

Pero también hay algunas buenas noticias

Hay al menos tres temas que, siendo prácticamente mundiales, afectan de manera directa las corrientes de pensamiento, diálogo y acción en el desarrollo rural regional.

En primer lujar, la Encíclica Laudato Si, segunda encíclica del Papa Francisco fue difundida masivamente en junio de 2015 y provocó numerosas repercusiones no exentas de controversia. Laudato Si, que quiere decir Alabado seas, mi señor, en el dialecto umbro, de la región de la antigua Italia de san Francisco de Asís remite enfáticamente a la responsabilidad de los seres humanos en general y de las y los gobernantes en particular sobre el cuidado del medio ambiente. Un pronunciamiento de la Iglesia Católica que, para algunos, puso el dedo en la llaga de los desafíos incumplidos, principalmente por los países poderosos y, para otros, remite, una vez más, a declaraciones generales de buenas intenciones que se quedarán en el papel. Pero está escrito, por tanto, en cierto modo, existe, añadimos nosotros.

De manera igualmente agridulce fueron catalogadas, las conclusiones y Declaración de la Cumbre del Clima, realizada en París, Francia durante el mes de diciembre pasado, con la participación de representantes de 195 países que llegaron “con la intención de redactar un sustituto para el Protocolo de Kioto. El mismo que “ha fructificado en el primer acuerdo universal de lucha contra el cambio climático”, que tiene como objetivo “mantener la temperatura media mundial muy por debajo de 2 grados centígrados respecto a los niveles preindustriales, aunque los países se comprometen a llevar a cabo todos los esfuerzos necesarios para que no rebase los 1,5 grados y evitar así impactos catastróficos”.

“(…) El acuerdo adoptado es legalmente vinculante, pero no la decisión que lo acompaña ni los objetivos nacionales de reducción de emisiones. No obstante, el mecanismo de revisión de los compromisos de cada país sí es jurídicamente vinculante para tratar así de garantizar el cumplimiento”

(En: http://www.ecointeligencia.com/2015/12/conclusiones-paris-cop21/).

En tercer lugar, el Foro Rural Mundial (FRM) nos recuerda que, habiendo pasado ya un año desde que terminó el Año internacional de la Agricultura Internacional Familiar (AIAF), declarada en 2014, las acciones en su favor continúan.

Durante el año 2015, se congratula el FRM “(…) hemos dado conjuntamente un paso importante hacia adelante, al garantizar la continuidad del Año Internacional de la Agricultura Familiar, mientras abríamos nuevos frentes de cara al futuro. Destacamos principalmente el acierto que supuso haber definido conjuntamente y con claridad una hoja de ruta para facilitar la continuidad del AIAF-2014, evitando así que el tema pasara al olvido”.

Para que el asunto no quede en buenas intenciones, se propuso el AIAF+10, una “próxima etapa en esta campaña que enfatizará sobre la necesidad de que los países formulen mejores políticas públicas en favor de la Agricultura Familiar, que además “tendrá como temas prioritarios la equidad de género y la juventud”.  Para ello se espera que “El trabajo con los Comités Nacionales de Agricultura Familiar (40 Comités Nacionales siguen trabajando en 4 continentes), la creación de unas Directrices para la promoción de la Agricultura Familiar y el incremento de la conexión entre los Centros de Investigación y las Organizaciones de la Agricultura Familiar, sean los ejes sobre los que pivote esta nueva etapa”.

Los portavoces del FRM son optimistas porque “(…) durante el año 2015, hemos protagonizado juntos avances ilusionantes de cara al futuro: Hemos sido testigos de cómo la REAF (que agrupa a los Gobiernos y Sociedad Civil de Argentina, Uruguay, Chile, Brasil, Bolivia, Paraguay, Ecuador y Venezuela) se ha hecho eco del AIAF+10 en sus dos últimas ediciones, mientras que la Comunidad de Países de Lengua Portuguesa – CPLP (Portugal, Angola, Mozambique, Santo Tomé y Príncipe, Cabo Verde, Brasil, Guinea Bissau, Macao y Timor Oriental), a través de su Consejo de Seguridad Alimentaria y Nutricional, ha apoyado oficialmente la iniciativa AIAF+10, emitiendo la recomendación de subscribir una manifestación conjunta a las Naciones Unidas para declarar la Década de la Agricultura Familiar”.

Con el mazo dando

En los países sudamericanos, sin embargo, estamos convencidos de que las propuestas en materia de Seguridad y Soberanía Alimentaria oscilan entre ofertas más o menos entusiastas (principalmente discursivas, al calor de alguna Conferencia o Encuentro de dignatarios de Estado) y una pobre e insuficiente realidad.

Mientras tanto, siguen siendo imparables el crecimiento de agricultura expansiva para productos alimenticios de exportación y, en directa relación, las tensiones y conflictos por la propiedad y usufructo de la tierra. Esto último ha terminado por enfrentar a campesinos e indígenas en algunas zonas, principalmente las que, según datos oficiales, ofrecen posibilidades para procesos de dotación de parcelas a diversos grupos de movilidad humana provenientes de territorios depauperados.

Pese a ello, es esa población, precisamente, la que sigue dando de comer alimentos frescos a las poblaciones urbanas. En ese horizonte, el IPDRS, junto con otras instituciones de vocación similar, actuando en alianzas y trabajos en red (Movimiento Regional por la Tierra, Foro Andino Amazónico, Movimiento Pan Amazónico, Coalición Internación por la Tierra, y otros) ratifica su opción por investigar, proponer y difundir estrategias exitosas de desarrollo rural de base campesina indígena.

Y en política…

En cuanto al panorama político, una mirada más amplia sobre el mundo muestra que, mientras Europa vive la mayor crisis migratoria desde la Segunda Guerra Mundial con la llegada de más de medio millón de refugiados provenientes, sobre todo, de Siria, Afganistán, Irak y otros países árabes, la mayoría envueltos en el recrudecimiento de una guerra religiosa que no parecía posible en el siglo XXI, en Sudamérica la economía logró mantenerse relativamente estable y aun cuando hubo varios sismos políticos, la democracia siguió siendo la opción elegida por los países de la región.

Los experimentos populistas y de izquierda comenzaron a perder terreno. El año cerró con cambio de gobierno en Argentina y Uruguay; con una asamblea ganada por la oposición en Venezuela, y con serios problemas de gobernabilidad en Brasil y Chile (sin duda el 2015 fue un annus horribilis para Dilma Rousseff y Michelle Bachelet).

Colombia, en cambio, aparentemente está por resolver el casi centenario conflicto estatal con la guerrilla. Si esto en verdad ocurriera no sólo será considerado un espaldarazo a la democracia y a la gestión del presidente Santos, sino que va a acarrear diversos efectos sobre la vida de la población y las instituciones en general y, sin duda, sobre la de las poblaciones campesinas indígenas de forma particular, puesto que han sido, si no la única, una de las principales víctimas del conflicto (recuérdese los desplazamientos, el despojo de tierras y la imposibilidad de continuar con la producción campesina familiar). 

En Ecuador, sigue en agenda el tenso debate sobre una nueva Ley de Tierras, en medio de un proceso duro y aparentemente impenetrable de continuismo gubernamental con la mano férrea del presidente Correa. Correlativamente, en Bolivia, el presidente Morales ha aceptado “el sacrifico que el pueblo le impone” para buscar un nuevo mandato que prolongue su gestión hasta el 2025, desoyendo las advertencias de analistas y de la oposición sobre el posible efecto negativo de una posible tercera relección en la democracia. El tiempo dirá. 

La autora estudió ciencias de la educación y desde esa perspectiva nos propone una reflexión a partir de su estudio sobre la introducción de la oveja “cara negra” en rebaños de ovejas criollas en comunidades de una provincia del altiplano boliviano. La principal línea de especulación toma en cuenta aspectos culturales y de género que no siempre son parte de la acción más concreta en el desarrollo rural.

La figura de la oveja negra tiene para mí un cúmulo de significados que espero liberar pronto en un documental. Se lo debo a doña Petrona Vásquez y a las mujeres aymaras de la provincia Aroma, en el departamento de La Paz, porque hasta antes de mi encuentro con ellas esos animales eran solo un recurso para enfrentar el insomnio. Ahora son personajes que me permiten contar historias, debatir sobre modernidad, educación, género y las actividades pecuarias. En suma, para comprender la vida.

En este artículo les propongo una reflexión sobre mi propia práctica investigativa, a partir de los resultados de mi tesis de pregrado: “La educación en un caso de modernización de la crianza de ovejas en las comunidades de la provincia Aroma, 2006- 2010”, presentada a la carrera de Ciencias de la Educación de la Universidad Mayor de San Andrés.

La propuesta de innovación pecuaria, impulsada en Aroma por una institución de desarrollo, se enfocó principalmente en la introducción de las razas Hampshire y Suffolk, denominadas comúnmente como ovejas cara negra. La idea impulsó un tratamiento veterinario con base en plantas nativas y medicamentos químicos, la construcción de establos para proteger a los ovinos y la incorporación de tecnologías como el ensilaje y la henificación (técnicas de conservación de forraje) para brindarles forraje en tiempo seco.

En la tesis me pregunto, básicamente: ¿Cuál es el rol que asume la educación en ese contexto de modernización pecuaria considerando que esa actividad en el altiplano está marcada por pautas culturales y de género? El estudio concluyó que el papel que asumía la educación no era unívoco. Por un lado, coadyuvaba a resolver los conflictos emergentes de la modernización en los contenidos de las técnicas de conservación de forrajes pero, por otro, persistía como negadora de los conflictos, principalmente ante los desajustes que significaban tener una oveja cara negra en una tropa de ovejas criollas.

Lo que aquí propongo es hacer reflexividad (como una confesión) sobre mi propia práctica investigativa en ese estudio, con énfasis en los conflictos producidos por la introducción de la oveja cara en los rebaños criollos. Este ejercicio me ha permitido reconocer la posibilidad de ruptura con el pensamiento dominante (acción denominada giro epistemológico), que puede ser útil para quienes investigan el mundo.

El giro epistemológico tiene relación con la crítica de las mujeres de las comunidades andinas ya señaladas hacia la introducción de ovejas de raza cara negra en rebaños de ovejas criollas. Es una crítica que merece la especial atención de profesionales de agronomía, ciencias de la educación, sociología y de las propias organizaciones de mujeres indígenas, quienes, con entusiasmo, pregonan que, con la compra de estas ovejas, se está mejorando la producción ovina.

Efectos inesperados

En las comunidades campesinas indígenas de la provincia Aroma, como en muchos lugares del altiplano y los valles en Bolivia, algunas instituciones de desarrollo han incorporado reproductores cara negra en hatos de ovejas criollas, con la finalidad de reducir la consanguinidad de los animales del hato (apareamiento entre parientes, madre-hijo o padre-hija, etc.). Se trata de un método de cruce por absorción que busca refrescar la sangre e incrementar peso, lana y carne de los ovinos criollos.

Mujeres y hombres coincidían en que los machos reproductores y sus crías tenían una alimentación exigente, pues las ovejas criollas se alimentan principalmente de pastos nativos (paja sikuya, supu th’ola, illamanku, cola de ratón, por ejemplo) mientras que las cara negra requieren pastos introducidos, como alfalfa y cebada. Sin embargo, mientras los hombres evidenciaban mejoras económicas, las mujeres veían problemas causados por la variabilidad genética.

Doña Petrona Vásquez, una promotora local, detalló cuestiones bien específicas sobre los nuevos integrantes en la tropa de ovinos criollos, mencionando de forma enfática que los reproductores cara negra tenían un número menor de  cruces, los partos de las ovejas criollas se complicaban porque las nuevas crías nacían más grandes; su marcha era lenta con relación a la de las criollas, acostumbradas a recorrer grandes distancias para encontrar pasto nativo, lo que producía rabietas y desgate de energía a las pastoras;  la carne de una cara negra es oscura y su sabor distinto, aspecto que no era pasado por alto en el mercado, y, finalmente, que sus balidos eran diferentes, lo que significaba que las pastoras tenían que aprender cosas nuevas en su manejo del hato, por ejemplo, a reconocer los balidos que anunciaban peligro ante la presencia de un zorro.

Doña Petrona también apuntó que la introducción genética trajo conflictos sociales, pues, para alimentar a las “cara negras” se necesita alfalfa y cebada, lo que exige mayores extensiones de tierra y esto, a su vez, representa conflictos entre comunarios por la tenencia de tierra.  De hecho, las mujeres de la tercera edad y las viudas sentían que sus propiedades estaban amenazadas.

En síntesis, la innovación, entendida como modernización pecuaria, había causado variabilidad genética (producida cuando un grupo de una especie va variando su características genéticas cuando sus individuos se cruzan con los de otras especies) y conflictos sociales percibidos fundamentalmente por las mujeres, porque ellas tienen mayor conocimiento del ciclo y actividad ovina, ya que, de acuerdo a una división sexual del trabajo en algunas comunidades aymaras del altiplano, ellas son las encargadas de la crianza de las ovejas, mientras los hombres se encargan del ganado vacuno.

Pedagogía sobre el conflicto

Desde la percepción de los agrónomos que hicieron la parte técnica de estos proyectos, los efectos de la variabilidad genética no se relacionaban con los procesos de adaptación por los que tenía que pasar un ejemplar cara negra. Para ellos, la marcha retrasada, por ejemplo, tenía que ver con la falta de adopción de técnicas de selección genética, una práctica de elección de mejores madres y reproductores para los empadres, por parte de las y los pobladores de las comunidades de Aroma. Sin embargo, esta explicación quedó corta cuando me enteré que la adaptabilidad genética (capacidad de un espacie para adaptarse a un determinado medio) es una transformación que toma mucho tiempo. De hecho, como dice el zootecnista Bernardo Fulcrand (Las Ovejas de San Juan, 2004) al ovino criollo le tomó como quinientos años adaptarse a Los Andes.

Sucedía que la introducción genética no respondía tanto a un estudio técnico sino a una corriente de pensamiento pecuario que consideraba inferior al ovino criollo. El autor hace un repaso histórico de la forma en que la oveja española llegó a Los Andes, durante la época colonial, bajo el supuesto de su superioridad con respecto a la fauna nativa (llamas, alpacas y guanacos) y la manera en que, desde los años dos mil, las ovejas criollas, descendientes de las españolas, fueron mezcladas con ovinos de origen inglés, como los de raza Hampshire y Suffolk, a través de la acción de diversas instituciones de desarrollo.

Para los agrónomos y las instituciones la introducción genética como método para mejorar el ganado era una alternativa incuestionable. En cambio, las mujeres la esquivaban, por lo que, en cierta forma, eran culpadas por los efectos de variabilidad no deseados o no reconocidos. De este modo, se había establecido una pedagogía que negaba el conflicto (Alfredo Ghiso, Pedagogía del conflicto, 1998). 

La educación, en el caso de estudio, se había adherido a la idea de que la falta de conocimiento técnico de las ovejeras era la causa de sus tensiones con las caras negras. Un pensamiento muy similar al de las agencias de desarrollo de los años de las décadas de los 70 y 80, que planteaba que los campesinos requerían educación para incrementar su producción y que debían su pobreza a su falta de conocimiento técnico. La afirmación perdía de vista los factores estructurales (acceso a tierra, infraestructura, riesgo climático, latifundio y minifundio, economía extractiva, etc.) en la vida en el campo y la amenaza de una educación alineada a los pensamientos dominantes presentes en la agronomía y la veterinaria de ese período.

Con otros ojos

Les confieso que hubiera llegado a la misma conclusión. Probablemente, mi tesis diría: Las mujeres aymaras que incorporan ovejas caras negra tienen problemas con el manejo de técnicas de selección ovina, un aspecto que corresponde con la falta de un enfoque de género en los espacios de educación en talleres y prácticas de campo. Y hubiera demostrado que los talleres desarrollados por los agrónomos eran en castellano (idioma que no dominan las pastoras); que la voz femenina no tenía lugar en los materiales y videos usados en las capacitaciones como lo tenía la voz de los hombres, y que las mujeres participaban menos en los talleres, etc.

Aunque ese listado de falencias corresponde a la realidad y es totalmente cuestionable, me alejaba de la aguda crítica de las pastoras a la innovación pecuaria, anclándome en la revisión de condicionantes educativos en el mismo marco de pensamiento que exalta una raza ovina sobre otra, sin ningún cuestionamiento a la filosofía de esos contenidos.

La investigación en ámbitos que suponen el diálogo entre ciencias, se los aseguro, es un proceso angustioso y requiere del desmontaje de ideas preestablecidas sobre los objetos de las disciplinas. Por eso, me resistí a reducir el fenómeno educativo a una tarea de evaluación educativa o como análisis curricular de un problema de aprendizaje, lo que me permitió producir el giro epistemológico, pese al riesgo de perder mi objeto de estudio entre la sociología y la agronomía. Esto fue un cambio de posición respecto al objeto que debiera estudiar desde las ciencias de la educación y a mi idea de lo que era investigar desde la perspectiva feminista. En definitiva, debía mirar el problema con otros ojos.

En los primeros avances del estudio, yo estaba indecisa de usar en el título la palabra perspectiva feminista, y tal vez dudaba por miedo. Pero, afortunadamente no lo hice, no porque no sea feminista sino porque quizá me hubiera concentrado en reconocer la dominación en la relación hombre – mujer, pese a que sabía que el sistema de género no se reduce a esa única relación de dominación.

Entonces, opté por reconocer como parte de la dominación de género la dominación colonial inserta en los pensamientos y prácticas pecuarias que requería la innovación. Puse atención al silencio y a la resistencia femeninas, dejando de ver a las ovejeras como víctimas. Reconociéndolas como sujetos, críticas y propositivas. Dejé de preocuparme por su asistencia a los talleres, como ámbito para construir el mejoramiento ovino en los términos que la institución de desarrollo lo planteaba. De ese modo, advertí que la perspectiva feminista de investigación no responde tanto al método sino a las preguntas y a los puntos sobre lo que construye el objeto o fenómeno de estudio, que, en este caso, exigía reconocer múltiples dominaciones, más allá del binomio hombre-mujer. Y así logré desmontar la dominación.

Este cambio de posición, igual que lo que hacen los giros dramáticos en un guión de cine, fue posible gracias al trabajo interpretativo que realicé a través de mapas cognitivos. Se habla mucho se habla de los instrumentos para generar información y poco de los instrumentos de análisis. Graficar, dibujar actores e identificar sus palabras clave (oveja despacito, oveja comelona, oveja discutidora) me permitió dar vitalidad a los verbos, palabras y personajes, convirtiéndose en pistas que he ido siguiendo. Eso responde a un estilo propio, cada quien tiene sus propias herramientas para entender el mundo y debe saber reconocerlas, para no sufrir durante la escritura, porque la investigación también es un acto creativo.

Para terminar, les hago notar que es importante revisar nuestras prácticas investigativas, pues de éstas podemos recuperar importantes aprendizajes y temas pendientes. Por ejemplo, en la tesis he sostenido implícitamente la existencia de dos sistemas pecuarios (el de la ONG y el de las comunidades); sin embargo, esta mirada polarizada no necesariamente da insumos para generar espacios educativos o para resolver la consanguinidad ovina que era motivo de la innovación pecuaria. El camino es mucho más abierto que una simple contradicción.

Dentro del marco de la iniciativa del Movimiento regional por la tierra y el territorio en Sudamérica (www.porlatierra.org), entre el 29 y el 31 de octubre de 2015, en Macharetí, un municipio rural ubicado en el sudeste boliviano, en el área de influencia chaqueña, se llevó a cabo el Encuentro de aliad@s por la tierra y territorio. Acceso y consolidación de territorios colectivos en Bolivia, organizado por el Instituto Para el Desarrollo Rural de Sudamérica (IPDRS), en coordinación con el Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA) y la Asamblea del Pueblo Guaraní (APG) correspondiente a la Capitanía de Macharetí. El evento estuvo dedicado a compartir experiencias y reflexiones a partir de la presentación de casos de acceso colectivo a la tierra en Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay, Chile, Colombia y Ecuador.

Tomando en cuenta las conclusiones recogidas en este evento, el presente artículo plantea algunos elementos que debieran considerarse para promover la propiedad colectiva de la tierra en la región.

Historia y realidad

De manera general, se estima que las comunidades indígenas y campesinas tienen cerca del 65% de la tierra en el mundo bajo sistemas consuetudinarios de tenencia de tierras; sin embargo, sólo una pequeña parte de este porcentaje está reconocida legal y formalmente en favor de pueblos indígenas y comunidades locales. En un estudio reciente sobre el tema, que recoge información de 64 países que representan cerca del 82% de la tierra en el mundo, se calcula que sólo un 18,2% de la superficie está formalmente en propiedad o asignada en favor de pueblos indígenas y comunidades locales. (Rights and Resources Initiative. 2015. Who Owns the World’s Land? A global baseline of formally recognized indigenous and community land rights. Washington, DC: RRI).

Lo que sucede es que, a pesar de que históricamente la mayoría de las tierras rurales ha estado en manos de comunidades locales y pueblos indígenas bajo sistemas consuetudinarios de tenencia de tierras, la propiedad agraria en zonas rurales, con los recursos naturales contenidos en ella, ha sido tradicionalmente motivo de tensión entre diversos actores con formas diferentes de comprender y asumir la propiedad. En esta pugna de intereses, normalmente las comunidades campesinas e indígenas con formas colectivas de propiedad han llevado las de perder y, a pesar de su importancia, los avances en cuanto a su reconocimiento no han sido los esperados. Con ello se han puesto en riesgo las posibilidades de mantener sistemas de tenencia equitativos y dignos, lograr niveles interesantes de desarrollo económico y social e, incluso, avanzar en cuanto a respeto de los derechos humanos y de la propia naturaleza.

Tomando los datos para Sudamérica del mencionado estudio, se observa que en 9 de los 13 países de la región, que suman un 92.9%, de la superficie total regional, 20% de la tierra se halla legalmente en manos indígenas y campesinas bajo sistemas colectivos de propiedad, representando un porcentaje superior al promedio mundial, debido a que, en general, los países sudamericanos están más avanzados en cuanto al reconocimiento de formas colectivas de propiedad y sus normas reconocen formas más consolidadas de propiedad comunitaria. A pesar de ello, se entiende que, en la práctica, las áreas con derechos consuetudinarios en favor de pueblos indígenas y comunidades locales son bastante mayores a ese 20%.

Prácticas y leyes diferentes

El peso de la población rural, campesina, indígena y afro descendiente en Sudamérica siempre ha sido importante, lo que de alguna manera se ve reflejado en las normativas que cada país mantiene respecto a los derechos sobre la tierra. En Bolivia, Ecuador, Colombia, Venezuela o Perú, sólo por mencionar algunos, la propiedad colectiva está reconocida y garantizada en los mismos términos que la propiedad privada, con matices y formas diferentes: propiedad comunitaria, asociativa, cooperativa, comunal, comunaria, colectiva, etc.; con atribuciones similares relacionadas con su inembargabilidad, imprescriptibilidad, irreversibilidad e inalienabilidad, gozando generalmente de medidas de protección especial por parte del Estado. En Chile, Paraguay, Argentina o Brasil, los avances no son tan evidentes.

Esta situación tiene una directa correlación con la diversidad en cuanto a formas de acceso colectivo a la tierra: dotación comunal, asentamientos humanos, titulación de territorios, consolidación y reconstitución de territorios ancestrales, redistribución de tierras, etc. Lo mismo sucede cuando se consideran las distintas formas de propiedad colectiva en la región: comunidades y reservas campesinas; cabildos, territorios y resguardos indígenas; palenques, territorios quilombolas y pastoreos comunales, para mencionar sólo algunas.

Sin embargo, y a pesar de los avances normativos, es preciso considerar que los contenidos legales en cada país provienen de una combinación de diferentes tradiciones jurídicas, distintos momentos históricos y diversas agendas políticas y económicas, lo que, en la práctica, supone que, incluso en algunos casos, los derechos colectivos reconocidos se encuentren en franca confrontación con otras normas que privilegian la propiedad privada y el mercado de tierras.

En los últimos 15 años, varios países, de la mano de movimientos sociales cercanos a los gobiernos, lograron cambiar sus Constituciones incorporando elementos más amplios en cuanto a regulación y garantías para el derecho integral de la tierra y su distribución. Pero durante los años 90, la mayoría de los países sudamericanos reformaron sus leyes agrarias desde un enfoque de mercado que se contrapone a las medidas constitucionales mencionadas(Coronado, Sergio; 2011 Serie marcos legales de acceso a la tierra. Estudio Regional. Marcos Legales para el acceso a la tierra en América Latina: una mirada comparativa en ocho países de la región. International Land Coalition, Nº 1).

Esta contradicción se refleja ahora en la existencia de un sistema dual de tenencia de tierras, en el que por un lado están las comunidades campesinas e indígenas, con sus formas de propiedad y producción tradicionales, y, por otro lado, las medianas y grandes empresas agropecuarias, ligadas a procesos de concentración de tierras y de capital, con un modelo productivo enfocado a la exportación, bajo la mano del monocultivo, el uso de agroquímicos y de semillas transgénicas.

Bajo ese sistema dual de propiedad y producción, los pueblos indígenas y las comunidades campesinas están perdiendo terreno, literal y figurativamente, salvo en casos concretos como el de Bolivia. En general en la región, las normas que protegen las distintas formas de propiedad colectiva sobre la tierra están siendo modificadas, flexibilizadas y debilitadas en favor de un sistema de tenencia basado en la propiedad privada. Esto tiene como consecuencia que la superficie bajo propiedad o control colectivo por parte de estas poblaciones se esté reduciendo constantemente.

Propiedad y gestión colectiva de la tierra

En defensa de las formas comunales de propiedad de la tierra es importante considerar que su reconocimiento supone hacer justicia a prácticas ancestrales de organización de la propiedad y que, en el caso del reconocimiento de derechos a la tierra para pueblos indígenas, implica también el reconocimiento de su existencia como ciudadanos de un país, con los mismos derechos que el resto de la población.

Por otro lado, la gestión colectiva de la tierra y el territorio permite una organización espacial del territorio, designando áreas de pastoreo, zonas de aprovechamiento forestal y reserva ambiental, espacios agrícolas comunales y familiares, con normas claramente establecidas.

Si la gestión territorial viene incorporada con derechos político administrativos, de la mano de la libre determinación y el auto gobierno, incluso puede llegar a ser más efectiva que la estructura político administrativa republicana, que normalmente tiene desafíos a la hora de llegar de manera efectiva a todos los pobladores de su jurisdicción.

Lamentablemente, el territorio, como importante perspectiva y posibilidad de la propiedad colectiva, no ha podido avanzar mucho en la región porque, para algunos, representa una amenaza a las estructuras de poder establecidas en los municipios y provincias, sustentadas generalmente por sistemas de tenencia agraria inequitativos e injustos.

Es preciso aclarar, sin embargo, que la gestión colectiva de la tierra y el territorio requiere de organizaciones comunales/territoriales fuertes, con principios normativos claros, donde se privilegie el bien común y los derechos individuales de manera complementaria, y no intervengan intereses particulares ni partidarios.

En estos términos, y considerando que las normas comunales y los usos y costumbres pueden cambiar y ser adecuados a las necesidades que viven las comunidades y los pueblos indígenas, la propiedad colectiva de la tierra puede ser una de las pocas herramientas factibles que quedan aún disponibles para lograr sistemas más equitativos de tenencia agraria en la región.

Un falso dilema

Para ello es importante considerar que lo colectivo no es necesariamente contrapuesto a lo individual y a lo privado. Esta supuesta dicotomía proviene de una mirada que se viene imponiendo en la sociedad desde hace varios años, que asocia retraso y subdesarrollo con poblaciones rurales, campesinas e indígenas y con sus formas comunarias de propiedad de la tierra y otros recursos naturales (De ahí la tendencia a dividir estas tierras e individualizarlas, bajo el discurso de generar condiciones para un mayor desarrollo). Afortunadamente, la experiencia y la realidad enseñan que esto no es precisamente cierto.

Existen situaciones, tal vez mayoritarias, en que formas combinadas de propiedad y de producción resultan ofrecer mejores resultados en cuanto organización de la agricultura, comercialización de productos, perspectivas de sostenibilidad y mayor justicia y equidad para todos. Obviamente nada es perfecto y existen también situaciones en que lo comunal y lo colectivo es mal administrado, y por lo tanto, se genera conflicto, inequidad, ineficiencia, contaminación, etc. Sin embargo, es importante considerar que lo mismo se podría decir de determinados sistemas productivos basados exclusivamente en la propiedad privada individual.

La propiedad colectiva ha existido tradicional y ancestralmente en los países sudamericanos por determinadas razones que persisten hasta la actualidad. Permite organizar la vida rural en el agro y emplear la tierra y el bosque de manera más racional. No se contrapone necesariamente a la propiedad individual campesina, y dadas las enormes presiones comerciales por la tierra dentro del modelo primario exportador, la propiedad colectiva, si es fortalecida y bien encarada, puede ser uno de los últimos puntales para resistir el embate del mercado y trabajar por sistemas de tenencia justos y equitativos para los pobladores del campo en la región, un asunto fundamental sobre el cual se deben unir esfuerzos para reconocer, promover y fomentar formas colectivas de la propiedad de la tierra en beneficio de comunidades campesinas, indígenas y afro descendientes en los distintos países de Sudamérica.