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Histórico, porque se notó a una población indígena protagónica del acontecimiento y en compañía de un Jefe de Estado, diferente de cuando a veces se suele utilizar a la población indígena sólo como invitados meramente pasivos y para aparecer ante las cámaras.

Es histórico también porque esta ley es producto del esfuerzo y el sacrificio de los propios pueblos y de sus organizaciones, acompañados por una sumatoria de esfuerzos de instituciones y personas que apostaron por que se concretice la aprobación de esta norma como un paso necesario para reconocernos como peruanos y fortalecer la democracia.

II. Reconocimiento de ciudadanía y nuevo ejercicio del poder

La ley de consulta previa es un reconocimiento de ciudadanía a los pueblos indígenas u originarios. Eran los excluidos y ninguneados históricamente, seres a quienes la posesión de un DNI poco o nada servía para algunas autoridades, y que por el hecho de tener una cultura diferente a otra se la descalificaba y desconocía en su condición de ciudadano. La ciudadanía trae consigo el ejercicio y goce de derechos pero también el cumplimiento de deberes, son caras de una misma moneda.

A ello apunta esta ley de consulta, no otorga ciudadanía sino que la reconoce, reconoce que quienes forman parte de los pueblos indígenas u originarios también son ciudadanos y como todo ciudadano merecen el debido respeto conforme a una sana convivencia y por tanto, tienen derechos y deberes. Es una ciudadanía colectiva que sale fortalecida.

Además, con la ley de consulta se abre una nueva forma de ejercicio del poder en el país. La arbitrariedad y el autoritarismo deben ser proscritos para dar lugar al diálogo intercultural y a la búsqueda de consensos. Se da paso a que los pueblos indígenas u originarios sean escuchados y tomados en cuenta, a ser informados debidamente, entre otros aspectos, y que las decisiones del Estado, aún cuando no se llegue a un acuerdo luego de producida la consulta, no pueden ser arbitrarias, sino que deben ser tomados adoptando las medidas que resulten necesarias para garantizar los derechos colectivos de estos pueblos.

En tal sentido, es acertada la invocación del Presidente Humala al momento de promulgar esta disposición que alcanza a todas las personas e instituciones, "no abusar de esta ley". El ejercicio de todo derecho no es absoluto, ni aún el derecho a la vida lo es. El ejercicio de todo derecho admite limitaciones, el más genérico y que alcanza a todos es el respeto a los derechos fundamentales. De allí que este reconocimiento de ciudadanía y de ejercicio de poder debe ser  así entendido.

El significado de esta ley es de suma transcendencia e importancia a pesar de algunos aspectos que luego podrían irse mejorando. En su contenido, tiene como base la autógrafa de la ley que se aprobó el 19 de mayo del 2010 y que luego fue observada por el Ejecutivo, devuelta al Parlamento, ingresado a comisiones y allí quedó sin volver a discutirse en el pleno durante el gobierno anterior, hasta su vuelta a debate y aprobación unánime por todas las bancadas por este nuevo Congreso.

Si bien esta ley de consulta no es la varita mágica que ha de solucionar todos los problemas y conflictos, sí constituye una herramienta básica para solucionarlos y sobre todo para prevenirlos, por lo que se requiere de un adecuado reglamento y voluntad concertada para su aplicación y cumplimiento.

III. Algunas apreciaciones sobre el contenido de la ley

En lo que sigue, presento un resumen y breves comentarios de los contenidos de esta disposición.

El marco referente de interpretación de la ley de consulta.- Es el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo- OIT sobre Pueblos Indígenas. Este Convenio es un tratado de derechos humanos aprobado por la OIT en 1989 con representación de trabajadores, empresarios y de los Estados. Su ratificación fue aprobada mediante Resolución Legislativa No. 26253, y vigente desde el 2 de febrero de 1995 en nuestro derecho nacional.

Sobre este Convenio, el Tribunal Constitucional reiteradamente ha afirmado que todo tratado de derechos humanos de los que el Perú es parte y que ha seguido un curso regular para la ratificación y entrada en vigencia, forma parte del derecho nacional y ostenta rango constitucional. Es decir, su contenido se equipara a una norma constitucional, y parte de ese contenido es el derecho a la consulta.

En realidad esta ley no sólo ha de interpretarse conforme al Convenio 169 tal como lo establece el artículo 1º, pues toda norma admite diversas fuentes para su interpretación. En este caso, por ejemplo ha de tomarse en cuenta la jurisprudencia emitida por el Tribunal Constitucional, donde ha desarrollado diversos criterios y parámetros para la aplicación del derecho a la consulta, en particular lo relacionado a la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, el cual no constituyendo en estricto un tratado, conlleva una fuerza moral y marca una evidente orientación de la comunidad internacional hacia el respeto de los pueblos indígenas (1).

Asuntos que pueden ser consultados.- La consulta no sólo será respecto de las medidas legislativas o administrativas que afecten directamente sus derechos colectivos, su existencia física, identidad cultural, calidad de vida o desarrollo de los Pueblos Indígenas. También se hará la consulta previa respecto de los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional y regional que afectan directamente estos derechos. Debiendo ser el Estado quien implemente el proceso de consulta.

Finalidad de la consulta.- Alcanzar un acuerdo o consentimiento entre el Estado y los Pueblos Indígenas u Originarios es la finalidad establecida por la ley, esto ha de realizarse en base al diálogo intercultural.

Principios.- Entre los principios rectores del derecho a la consulta se han considerado:

  1. Oportunidad.- La consulta ha de ser previa a la medida a ser adoptada por el Estado.
  2. Interculturalidad.- Se hará la consulta reconociendo, respetando y adaptándose a las diferencias existentes entre las culturas.
  3. Buena fe.- Se debe propiciar un clima de confianza, colaboración y mutuo respeto. Tanto el Estado como los representantes indígenas deben actuar de buena fe, prohibiéndose todo proselitismo partidario y conductas antidemocráticas.
  4. Flexibilidad.- Deben establecerse procedimientos apropiados al tipo de medida legislativa o administrativa que se pretende adoptar, así como tenerse en cuenta las circunstancias y características especiales de los pueblos indígenas involucrados.
  5. Plazo Razonable. El plazo debe ser tal que permita a los representantes indígenas conocer, reflexionar y realizar propuestas concretas.
  6. Ausencia de coacción o condicionamiento.- La participación ha de ser libre sin coacción o condicionamiento alguno.
  7. Información oportuna. Se establece como derecho que los pueblos indígenas reciban de parte del Estado toda la información que sea necesaria para manifestar su punto de vista, debidamente informados. Se hace énfasis en que la obligación del Estado es brindar esta información desde el inicio del proceso de consulta y con la debida anticipación.

Criterios de identificación.- Respecto a los criterios de identificación de los pueblos indígenas u originarios prácticamente se han tomado los establecidos en el Convenio No. 169, esto es, los criterios objetivos y el subjetivo, esto es, la conciencia del grupo colectivo de poseer una identidad indígena u originaria. Los criterios objetivos son:

a.- Descendencia directa de las poblaciones originarias del territorio nacional.

b.- Estilos de vida y vínculos espirituales e históricos con el territorio que tradicionalmente usan u ocupan.

c.- Instituciones sociales y costumbres propias.

d.- Patrones culturales y modo de vida distintos a los de otros sectores de la población nacional.

Al interpretarse la segunda parte del artículo 7º de la ley, no debería incurrirse en un error de comprensión respecto a las comunidades campesinas. Una interpretación literal del texto sería que sólo son beneficiarias de esta disposición las comunidades campesinas andinas y las comunidades nativas, lo que excluiría a comunidades campesinas asentadas en zonas costeras que cumplan con los criterios establecidos.

Este artículo 7º debería ser interpretado de manera amplia a fin de no excluir a comunidades campesinas asentadas en zonas costeras y que cumplan los criterios de identificación como pueblo indígena u originario. Recordemos que precisamente, una de las primeras observaciones que  fueron planteadas a la OIT por incumplimiento del Estado peruano del Convenio 169, lo realizó la Comunidad Indígena de Santo Domingo de Olmos, el cual es una comunidad campesina ubicada en zona de costa, reconocida en 1544(2). En tal sentido, sería necesario una mejor redacción del texto en este punto.

A quién corresponde identificar las medidas a ser consultadas.- La identificación de las medidas objeto de consulta no sólo corresponde al Estado sino también a los propios pueblos u organizaciones representativas de los Pueblos Indígenas, artículo 9º.

Decisión final.- Un aspecto también relevante de esta ley de consulta es que cuando no se llegue a un acuerdo entre el Estado y los pueblos indígenas u originarios, la decisión final a adoptarse corresponde al Estado pero esta decisión no debe ser arbitraria, sino que ha de adoptar las medidas necesarias para garantizar los derechos colectivos de los pueblos indígenas u originarios.

El idioma.- En relación al idioma a emplearse en los procesos de consulta, en el artículo 16º existe una redacción que debería mejorarse, pues tal como está daría a entender que en el Perú existe un solo idioma oficial, lo que es errado, ya que en nuestro país existen varios idiomas oficiales. "Son idiomas oficiales el castellano y, en las zonas donde predominen, también lo son el quechua, el aimara y las demás lenguas aborígenes, según la ley"(3) Lo importante es que pueda contarse con intérpretes durante el desarrollo del proceso de consulta.

Base de datos oficial.- Un aspecto también a destacar es la creación de la base de datos oficial de pueblos indígenas u originarios así como de sus instituciones y organizaciones representativas, el cual estará a cargo del órgano técnico especializado en materia indígena del Poder Ejecutivo, que según la primera disposición complementaria de la ley, corresponde al Viceministerio de interculturalidad del Ministerio de Cultura.

Consulta y Participación.- Respecto a que la segunda disposición complementaria de la ley de consulta no deroga o modifica las normas sobre el derecho a la participación ciudadana, considero que ante todo prevalece el proceso de consulta, y que la participación ciudadana debe entenderse también como una parte esencial de los derechos de los pueblos indígenas u originarios pero en este caso específico sobre la aprobación de medidas legislativas o administrativas, así como de los planes, programas y proyectos de desarrollos que los afecten directamente, prevalece la consulta.

Medidas legislativas y administrativas dadas con anterioridad.- En esta misma disposición se ha establecido que esta ley no modifica o deroga las medidas legislativas ni deja sin efecto las medidas administrativas dictadas con anterioridad a su vigencia. Considero que por razones de seguridad jurídica esta parte resulta apropiada. El ideal máximo sería que una vez entrado en vigencia esta ley de consulta debería modificar y derogar automáticamente las medidas legislativas cuestionadas por los pueblos indígenas u originarios y que fueron aprobadas a partir del 2 de febrero de 1995, fecha de vigencia del Convenio 169 en el país, hasta las que se aprobaren antes de que entre en vigencia esta ley, lo que daría lugar a una situación de inseguridad jurídica. Esto no quita que pueda hacerse un mapeo de aquellas situaciones que están resultando conflictivas y que están colisionando con el sentido y contenido de esta ley de consulta a fin de buscar las alternativas más apropiadas para resolverlas.

En síntesis, estamos ante un nuevo escenario que hace posible mejores posibilidades para un adecuado ejercicio de ciudadanía y de una nueva forma de ejercicio del poder donde las decisiones no se toman arbitrariamente sino con plena consulta y participación activa de los pueblos indígenas u originarios. La ley carecerá de sentido si los propios pueblos indígenas u originarios no impulsan el ejercicio efectivo de los derechos y deberes allí contenidos. Ello demanda al liderazgo y a los propios pueblos indígenas u originarios una gran responsabilidad, lo que pasa por fortalecer sus organizaciones, articular esfuerzos, prepararse adecuadamente en las herramientas técnicas necesarias y sobre todo, mantener la apertura al diálogo intercultural constituyéndose en interlocutores idóneos que transmitan las necesidades y propuestas de sus pueblos.

Notas:

1) Tribunal Constitucional, EXP. N.° 0022-2009-PI/TC, Fundamento No. 7, "Acerca de la DUNDPI, debe tenerse en cuenta que la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidos aprobó "La Declaración de Derechos de los Pueblos Indígenas" con fecha 13 de septiembre de 2007, cuyo texto fue adoptado con 143 votos a favor, 4 en contra y 11 abstenciones. Dicho documento, consta de 46 artículos los cuáles establecen principios jurídicos sobre los pueblos indígenas. Se trata de un instrumento de derecho internacional, debiendo considerarse de igual modo que se trata de una declaración y no de un tratado, por lo que no cabe la ratificación. No obstante ello, debe explicarse que las declaraciones representan un amplio acuerdo y consenso de la comunidad internacional. En efecto, al ser el fruto de negociaciones y aceptación por la mayoría de la Asamblea General de las Naciones Unidas, conllevan una fuerza moral, además de una evidente orientación de la comunidad internacional hacia el respeto y la tutela de los pueblos indígenas, al plantear un contenido de los derechos humanos en el contexto de los pueblos indígenas"

2) CEACR: Observación individual sobre el Convenio núm. 169, Pueblos indígenas y tribales, 1989 Perú (ratificación: 1994) Publicación: 2003. La comunicación de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) indicaba que el decreto supremo núm. 017-99-AG, de fecha 3 de junio de 1999, expropió 111.656 hectáreas de las tierras ancestrales de la comunidad indígena de Santo Domingo de Olmos, provincia de Lambayeque, y que dichas tierras serían adjudicadas a inversores privados para llevar a cabo un proyecto hidroeléctrico. http://www.ilo.org/ilolex/cgi-lex/pdconvs2.pl?host=status01&textbase=ilospa&document=7105&chapter=6&query=Per%FA%40ref&highlight=&querytype=bool&context=0

3) Constitución Política, artículo 48º.

www.servindi.org/actualidad/51174

Perú defiende su soberanía y seguridad alimentaria, por lo que protegerá su biodiversidad e insistirá en la moratoria, sostuvo la ministra de la Mujer y Desarrollo Social (Mimdes), García Naranjo.

Perú defiende su soberanía y seguridad alimentaria, por lo que protegerá su biodiversidad e insistirá en la moratoria para evitar el ingreso de cultivos transgénicos al país, sostuvo hoy la ministra Aída García Naranjo.

La funcionaria destacó por ello el rol de la mujer campesina en la preservación de los cultivos autóctonos y la herencia ancestral agropecuaria del país, que forma parte de la identidad nacional.

"En Perú no sólo debemos hablar de seguridad, sino también de soberanía alimentaria. Nuestra agricultura tiene la capacidad de alimentar a la población, y no hay que olvidar que cultivos como la papa salvaron de la hambruna a la humanidad", afirmó.

Subrayó que la tradición agrícola milenaria de Perú logró que, al igual que la papa, otros cultivos de zonas andinas, como la quinua, el maíz, el frijol y las habas, se adapten a factores climáticos adversos, lo que les ha permitido resistir y sobrevivir en el tiempo.

No obstante, anotó, este esfuerzo de miles de años en el campo puede resultar seriamente afectado y romperse el equilibrio de la biodiversidad hasta el riesgo de perderse, con el ingreso de cultivos genéticamente modificados al territorio nacional.

"Se ha planteado una ampliación de la moratoria para evitar el ingreso de transgénicos y esta gran noticia la comparten desde el chef Gastón Acurio hasta los parlamentarios de la República, porque somos un país excepcionalmente rico en biodiversidad", expresó.

García Naranjo señaló que si bien el sector competente para desarrollar este tema es Agricultura, dijo que el Mimdes apoya la posición de la Federación Nacional de Mujeres Campesinas, Artesanas, Indígenas, Nativas y Asalariadas del Perú (Femucarinap), que se opone al ingreso de transgénicos, por el peligro que representan para la biodiversidad del país.

Resaltó el liderazgo femenino en la agricultura familiar, que según datos del sector Agricultura produce el 60 por ciento de los alimentos que se consumen en el país.

Asimismo, las mujeres campesinas representan el 36 por ciento de la Población Económicamente Activa (PEA) nacional. "Los pequeños campesinos y campesinas conservan nuestra biodiversidad y representan la base de la gastronomía peruana, que genera un movimiento económico aproximado de 49 millones de dólares anuales", refirió.

La titular del Mimdes ofreció estos alcances durante la conferencia de prensa en que se dieron a conocer las actividades programadas por el Día de la Mujer Rural, a cargo de la Femucarinap, a realizarse en octubre de este año.

La Femucarinap agrupa a más de 160 mil mujeres en todo el país, que trabajan por la preservación de la biodiversidad del país, el desarrollo sostenible, la conservación de las tradiciones culturales y la lucha por la equidad de género en el campo.

La Comunidad Andina de Naciones (CAN), compuesta por Colombia, Bolivia, Ecuador y Perú (con Chile como país asociado) celebra hoy (22) un Consejo de Ministros que se prevé decisivo para su futuro. Esta semana la presidencia pro témpore de la organización pasa a manos de Colombia, que ya ha anunciado su intención de impulsar una revisión de la estructura y modelo de funcionamiento del organismo nacional. La canciller colombiana María Ángela Holguín Cuéllar, que será la presidenta de la CAN desde este momento, se ha reafirmado en la decisión de adaptarla a los nuevos tiempos para evitar que la competencia del Mercosur la borre del mapa.

Ya en julio los presidentes de los cuatro países miembros habían dejado clara su voluntad de ahondar en "la necesidad de emprender una revisión de la estructura institucional y funcionamiento del Sistema Andino de Integración", muy cuestionado en los últimos tiempos por el debilitamiento de la atención que recibe por parte de sus propios integrantes y por el ascenso imparable del Mercosur como herramienta de integración en la región.

Los ministros de relaciones exteriores de Bolivia, Colombia, Perú y Ecuador se reúnen con la intención de reforzar los vínculos de la unión y de profundizar en diversas áreas temáticas de importancia capital, entre los que se cuentan el aumento de la participación ciudadana en la toma de decisión, la estrategia conjunta a seguir para enfrentarse al cambio climático y la administración del agua en la región andina. Las esperanzas del organismo para asegurar su futuro pasan porque Ollanta Humala, nuevo presidente peruano, le de un impulso aprovechando su popularidad, y por un necesario cambio que le permita adaptarse a unos tiempos en que el Mercosur ha ganado peso internacional.

La necesidad de estudiar una posible reorganización de la CAN ha partido del Colombia, y de su presidente, Juan Manuel Santos, por lo que ahora que el país ocupa la presidencia pro témpore se espera que se produzcan sustanciales avances en ese sentido. Así lo ha recalcado ante los medios el vicepresidente del Parlamento Andino, Alberto Adrianzen, quien ha declarado que "es crucial fortalecer la CAN, ya que, junto con Mercosur, es una de nuestras principales organizaciones. Esta reingeniería propuesta por el presidente de Colombia, Juan Manuel Santos, es necesaria y las medidas que sean proclamadas de seguro serán muy positivas".

La Comunidad Andina de Naciones (CAN) contribuirá en forma activa a la integración de la Unión Sudamericana de Naciones (Unasur) y América Latina, dijo el día 2 en Lima el secretario general del bloque subregional, el boliviano Adalid Contreras.

El Acuerdo de Cartagena de las Indias, nombre original de la CAN, prevé desde su conformación en 1969 que ésta debe ser eslabón en un proceso de integración más amplio.

"Nosotros somos un actor importante en Unasur. La CAN no está excluida de Unasur", declaró Contreras a la agencia peruana de noticias Andina.

La Unasur está conformada por Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Paraguay, Uruguay, Perú, Surinam y Venezuela.

El secretario general de la CAN subrayó la posición del mandatario peruano Ollanta Humala en su primer mensaje a la nación durante su investidura presidencial, el pasado 28 de julio, a favor de la integración andina y regional.

Humala, tras ganar la segunda vuelta electoral el pasado 5 de junio, recorrió 10 países sudamericanos, salvo Guyana y Surinam, para promover la integración.

"Creo que el presidente Humala, para nosotros, empieza muy bien en la concepción respecto a la integración. La CAN es la primera pertenencia, es la pertenencia territorial de los países andinos", remarcó.

La CAN celebró la 18 Reunión del Consejo Presidencial Andino (CPA), horas después de que Humala asumió el Poder Ejecutivo (2011-2016) y se realizó, también en la capital peruana, una Cumbre Extraordinaria de la Unasur.

En el encuentro del CPA, el presidente boliviano Evo Morales hizo entrega de la presidencia pro témpore del bloque andino a su colega colombiano Juan Manuel Santos.

Ambos mandatarios, junto a sus colegas de Perú y Ecuador, Humala y Rafael Correa, respectivamente, reafirmaron "el compromiso con el proceso de convergencia y diálogo entre los distintos mecanismos regionales y subregionales de integración" con miras a fortalecer y dar impulso a la unidad de América Latina.

Entre estos mecanismos, se mencionó a la Unasur, el Mercado Común del Sur (Mercosur) y la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi).

La Comunidad Andina de Naciones (CAN) se encamina hoy a un proceso de fortalecimiento, tras una cumbre relámpago que así lo decidió en la capital peruana, al calor del nuevo gobierno del presidente Ollanta Humala.

La XVIII reunión del Consejo Presidencial Andino contó con la participación del anfitrión y los mandatarios de Bolivia, Evo Morales; Colombia, Juan Manuel Santos, y Ecuador, Rafael Correa.

Los gobernantes se comprometieron a "fortalecer y dar un renovado dinamismo al proceso andino", por sus importantes aportes a la integración latinoamericana.

También coincidieron en la necesidad de iniciar un proceso de revisión de la estructura institucional y el funcionamiento del Sistema Andino de Integración, integrado por diversos organismos especializados.

Para fortalecer e impulsar la integración latinoamericana, los cuatro presidentes reafirmamaron su compromiso con el proceso de convergencia y diálogo entre distintos mecanismos regionales y subregionales.

Entre esas instancias destacaron el Mercado Común del Sur (Mercosur), la Unión de Naciones de América del Sur (Unasur) y la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi).

En la reunión, celebrada en el palacio de gobierno, Bolivia entregó a Colombia la Presidencia Pro Témpore de la CAN para el período 2011-12.

La reunión destacó el impulso dado por Bolivia desde la dirección de la CAN, para lograr el Plan de Implementación de la Nueva Agenda Estratégica Andina, para fortalecer todos los niveles de la integración andina.

Los jefes de Estado de Bolivia, Colombia y Ecuador felicitaron al pueblo peruano y al presidente Humala y destacaron la vocación integracionista andina y latinoamericana del nuevo mandatario.

Al jurar ayer el cargo, Humala manifestó esa posición, con prioridad en la CAN y Unasur, instancias que según diversos analistas fueron relegadas por el gobierno saliente del presidente Alan García.

García dio por terminado el ciclo de la CAN y en la última etapa de su gobierno impulsó el "Arco del Pacífico" con Colombia, Chile y México, por afinidades neoliberales, bloque que motiva poco entusiasmo en la nueva administración, según el canciller, Rafael Roncagliolo.

La Cumbre Andina de ayer estaba prevista para el sábado último, con García, pero fue postergada a pedido de Humala, por considerar que no era viable que se realizara con un presidente de salida.